高标准农田建设中存在的问题与建议
摘要：辽宁省属于耕地质量等级总体偏低的省份，亟需实施高标准农田建设。阐述高标准农田建设的重要性，结合项目建设的内容和工作实际，分析高标准农田建设中存在的问题，并提出发展建议，以期为高标准农田建设项目的顺利实施提供参考。
关键词：高标准农田建设；综合管理；前期工作；建后管护
中图分类号：F323.211 文献标识码：A 文章编号：1674-1161（2016）04-0073-03
“民以食为天”，粮食是民生的基础，也是社会稳定的基础。随着全球性气候变化的加剧与国内工业化、城镇化的快速发展，辽宁省粮食生产面临的水旱灾害和水土资源约束进一步增强，旱涝灾害发生频率加大、水资源短缺、耕地资源减少以及土壤质量下降等现象越来越严重，影响了农业生产。粮食生产在农业生产中占据龙头地位，而高标准农田建设在粮食生产中占据基础地位。实施高标准农田建设，提高粮食生产能力，是保证粮食安全的根本途径。
1 高标准农田建设的重要性
长期以来，辽宁省相当数量的耕地利用不充分，布局凌乱，土地零散，不利于农机装备田间作业，农业机械化的优势难以发挥。农业的根本出路在于机械化。要推进农业现代化，提高农业机械化水平，必须解决耕地零星分散的问题，使耕地集中连片。实施高标准农田建设是从传统农业向现代农业迈进的关键所在，是农村经济飞跃发展的一项战略措施。积极开展高标准农田建设工程是稳步提高农业综合生产能力、保障国家粮食长久安全的基础；是打造粮食核心产区、发展现代农业、建设社会主义新农村的现实要求；是进一步提升农业综合开发水平和创新开发体制的客观需要。辽宁省农田水利排灌系统薄弱，机耕路标准低，农民为提高粮食产量大量施用化肥造成土壤板结，一直以来粮食种植依然沿袭着“靠天吃饭”的传统方式，始终未能摆脱雨养农业的束缚，普遍存在农业基础设施薄弱、田间工程配套不完善等现象。高标准农田建设的一个重要目标就是“旱能浇、涝能排”，实现旱涝保收。因此，加快实施高标准农田建设是改善农业生产条件和生态环境、建设旱涝保收农田、提高粮食作物市场竞争力的需要，是提高粮食生产科技含量、加快向现代农业转变的需要。
2016年是“十三五”规划的开局之年。在2016年中央一号文件中，“大规模推进高标准农田建设”占据首位。一号文件对高标准农田建设的要求是：“加大投入力度，整合建设资金，创新投融资机制，加快建设步伐，到2020年确保建成8亿亩、力争建成10亿亩集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田。整合完善建设规划，统一建设标准、统一监管考核、统一上图入库。提高建设标准，充实建设内容，完善配套设施。优化建设布局，优先在粮食主产区建设确保口粮安全的高标准农田。健全管护监督机制，明确管护责任主体。将高标准农田划为永久基本农田，实行特殊保护。”在2016年中央七号文件中，“大规模推进高标准农田建设”占据第2位。由这两个文件足见中央对高标准农田建设的高度重视。
要确保粮食生产的质量和数量，高标准农田建设是基础、是关键。辽宁的耕地面积为409.29万hm2，其中高产田面积约占30%，中产田面积约占37%，低产田面积约占33%，中低产田占据全省耕地总量的七成。辽宁省作为全国13个粮食主产省之一，有36个县（市）被纳入国家确定的800个产粮大县之中，高标准农田建设任务繁重、工程浩大、覆盖面广。
2 高标准农田建设的内容与程序
2.1 高标准农田建设的内容
高标准农田是指土地平整、土壤肥沃、集中连片、设施完善、农电配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应，按照规定划定为基本农田的农田。高标准农田能够满足农作物高产栽培、节能节水、机械化作业等现代农业生产要求，达到持续高产稳产、优质高效和安全环保要求。
高标准农田建设总体建设内容包括田间工程和田间定位监测点两部分。田间工程主要包括土地平整、土壤培肥、灌溉水源、灌溉渠道、排水沟、田间灌溉、渠系建筑物、泵站、农用输配电、田间道路及农田防护林网等内容，以便于农业机械作业和农业科技应用，全面提高农田综合生产能力，保持持续增产能力。田间定位监测点包括土壤肥力、墒情和虫情定位监测点的配套设施和设备，主要服务于土壤肥力、土壤墒情和虫害的动态监测与自动测报，即土肥服务体系和植保服务体系。
具体实施内容如下：1） 田间工程。主要包括平整土地、土壤培肥、灌溉水源、灌溉渠道、排水沟、田间灌溉、渠系建筑物、泵站、农用输配电、田间道路及农田防护林网等内容。购置机井的配套设备包括变压器、水泵、输水软管。2） 土肥服务体系和植保服务体系。土肥服务体系项目建设内容包括实验室，建设耕地质量监测点，购置土壤肥料监测设备、土壤墒情监测设备、取样监测车。植保服务体系建设内容包括病虫检测检验室，施药器械库，建设标准病虫观测场（含围栏、日光温室、养虫网室、作业工具房、机井、道路），配备观测及信息处理设备、检验检测设备与其他专用设备等。
高标准农田建设项目的内容较多，涉及的专业较多，既涉及土建工程、又涉及田间工程，既涉及植保专业、又涉及土肥专业，项目综合性极强。同时，相较于其他农业基本建设项目，高标准农田建设项目具有两大特点：一是田间工程建设规模较大，普遍在0.13万hm2（2万亩）及以上；二是投资额度较大，项目总投资普遍在上千万元及以上。2.2 高标准农田项目建设的程序
高标准农田项目建设的程序包括项目前期工作、下达投资计划和项目实施三大部分。其中，项目前期工作包括实施方案的编制、申报、评估及审批，以及提出开工报告、列入年度计划、完成施工图设计等工作；项目实施工作包括招投标、施工、监理、竣工验收和固定资产移交等工作。
3 高标准农田建设中存在的问题
3.1 项目涉及的政府部门较多与其他农业建设项目相比，高标准农田建设项目的综合性极强，既涉及地方政府，又涉及发改、农业、水利、农机、财政、国土资源、审计、农业综合开发办等部门。项目实施过程中需要众多部门协同合作，相关部门共同助力。因而协调不畅现象时有发生，打破部门界限、实现部门协同仍是一大难题。
3.2 项目复杂，规模大，综合管理难度大
高标准农田建设是一个综合性、专业性非常强的工作，实施过程涉及农业发展计划、固定资产投资政策、国家法律法规、财经会计制度、招投标、工程质量、仪器设备、档案管理等方方面面。整个过程要与上级管理部门、财政部门、规划消防环保部门、招投标或政府采购部门，以及勘察、设计、施工、监理等众多部门打交道。其中某一环节、某一部门、某一方面出现问题都会影响建设进度、建设质量及竣工验收。各县项目建设办公室业务知识有限，做好综合管理工作仍有一定难度，面临巨大挑战。
3.3 前期工作不扎实
高标准农田建设项目的田间工程规模大、地域分散、建设内容繁杂，有时设计单位对项目单位的实际情况缺乏深入细致的了解，沟通交流不够，对项目的实际需求缺乏足够研究和论证，当几个同类项目同一时间做设计时极易千篇一律。等到项目批复后，实施时又发现有不合适本单位实际情况的地方，这时不得不变更建设内容、建设规模，对项目顺利竣工验收造成影响。
项目单位前期工作不扎实往往因为一开始不明白而不重视，进而缺乏有深度、成熟的思考而轻易拍板，等到批复后进入实施阶段明白过来为时已晚，时过境迁。这时若重新申请变更，会给上级审批部门造成压力，影响项目总体进度；若不经申报直接更改，又给后续竣工验收造成麻烦。
3.4 项目建成后的管护问题
高标准农田建设的田间工程设施置于户外，具有布局分散、地域偏远、使用期短闲置期长、不方便管理的特点。田间设施容易损毁或丢失。
4 对高标准农田建设的建议
4.1 发挥项目建设办公室的综合管理作用
为了确保高标准农田建设项目的顺利实施，结合国家有关工作要求，各县应结合当地实际，成立由政府主要领导任组长，发展改革、财政、农业（农机）、水利、农业综合开发、国土、审计等部门参加的规划实施领导小组，部门间形成合力，协调解决项目组织实施中遇到的重大问题。同时，应成立相对独立、相对稳定、由前述有关部门人员组成的项目建设办公室，具体负责中央预算内投资安排的田间工程和农技服务体系建设项目的实施与规划实施的综合管理工作。2016年中央一号文件将高标准农田建设情况纳入地方各级政府耕地保护责任目标考核内容，将进一步有效增强各级政府的责任意识。
各部门应在项目建设领导小组的领导下，密切配合，分工协作，明确责任，各负其责，各尽其力。在搞好调研和科学规划的基础上，制定详细的实施方案，按照国家农业基础设施建设的有关规定和总体要求组织施工。把各项任务进行层层分解，做到计划、组织、人员、措施“四落实”，确保项目建设按要求高标准完成。
4.2 加强业务学习，提升管理队伍素质
高标准农田建设具有成熟的、法令性的管理办法和程序，与之配套的从实施方案到招投标、从施工监理到财务、从项目检查到竣工验收各方面的政策、规范、标准、规定等非常全面。有关部门出台了《高标准农田建设通则》（GB/T 30600―2014），首次明确高标准农田建设的国家级标准；制定了农业行业标准《高标准农田建设标准》（NY/T 2148―2012），填补了此类项目建设标准的空白。初次参与的项目单位对此业务生疏无可厚非，毕竟隔行如隔山。对此，项目单位的负责人及有关人员应采取自学和参加培训的方式认真学习相关规定，努力提高自身的业务工作能力，熟练掌握高标准农田建设的相关知识和工作要求。在项目之初应首先了解项目建设程序，明晰在各个基建程序中项目单位必须把握的建设要求、管理内容、制度建设以及验收方法等，确保高标准农田建设任务如期保质地完成。
4.3 重视前期工作，做好实施方案
高标准农田建设项目的申报工作从实施方案做起。谋事是做事的开始，是成事的前提。要把项目单位之所需、项目单位之所想、项目单位之所困作为设计工作的基础，在做设计的过程中让这些因素得到充分考量和体现，细化实化工程任务，协调推进工程建设。建设单位应积极配合设计单位呈现实情，设计单位应深入现场，全面把握第一手资料，使实施方案科学合理、切合实际。在进行可行性研究时，强调可行性，切忌可批性，以实事求是的态度对待可行性研究工作，注重建设地点是否可以落实、项目建设外部条件是否具备、建设内容规模是否科学合理、切合实际等，避免立项后存在先天不足，影响项目实施。
4.4 加强施工管理，做好工程管护
高标准农田建设项目的工程投资大、施工任务重、工期短、技术要求高，建议加强施工期间的领导和管理，选择具有资质的施工单位进行科学规范系统的工程施工，确保工程质量和工期。
高标准农田建设项目建成后应建立政府主导、农村集体经济组织管理、农户和专业管护人员实施的管护体系。按照“谁受益谁管护”的原则，明确管护主体、管护责任和管护义务，办理移交手续，签订后期管护合同，确保固定资产不流失。由管护主体对各项农田工程设施进行经常性检查维护，确保工程长久发挥效益，切实改变重建轻管的局面。
5 结语
我国耕地资源短缺且质量贫瘠，保持一定数量的高标准农田对于满足粮食等主要农产品刚性增长的需求意义重大。今后一段时期，要按照党的十八届五中全会精神、中央一号文件和七号文件要求，坚持“藏粮于地、藏粮于技”战略，持之以恒抓好高标准农田建设，补齐农业基础设施短板，夯实农业发展基础，为发展现代化大农业奠定坚实基础。