维普资讯 http://www.cqvip.com 国有企业法人治理结构问题探析 文/邵念荣 法人治理结构是公司制企业分 近年来,大量的研究观点体现在 现代企业中的所有权和经营权的 权制衡的组织制度和运行机制,是企 业体制和机制的有机统一。法人治理 结构的建立,是企业形成有序管理制 度体系的前提条件,对企业决策运 筹、资源组织配置、成本及效率等有 决定性影响,对企业实现有序及规范 管理,保障资本稳定增值和核心竞争 力的提升意义重大。对国有企业而 言,建立完善的法人治理结构,不仅 关系着国有企业改革的成败和是否 具有可持续发展的核心竞争力,而且 对国民经济的持续稳定发展有极为 重要的影响。本文围绕国有企业法人 治理结构问题进行分析,以期对国有 企业的改革与发展有所裨益。 一、一有企业法人治理结构研究 曩述 20世纪90年代初我国开始关注 法人治理结构问题,在1999年党的 十五届四中全会上,公司法人治理结 构的概念正式写入党和国家的重要 文件。党的十六届三中全会对完善公 司法人治理结构提出了明确的要求, 为深化国有企业改革指明了方向。公 司法人治理结构问题也成为一个重 要研究课题。 李维安1997年在日本出版的 《转型经济中的公司治理》被日本的 一些大学列为研究生专用教材,完成 从“公司治理问题”到“公司治理 学”的转变。李维安、武立东又提出中 国企业“经济型治理”新模式,认为 国有企业应由“行政型”向“经济 型”治理的转型。针对我国在国有企 业渐进式改革过程中资本结构和企 业治理结构存在的若干问题,提出构 建我国公司经济型治理模式的若干 设想。《公司治理》等多部专著和《中 国公司治理原则(草案)》引起广泛 关注。 集团经济研究2006・6下半月刊(总第200期) 如何结合法人治理结构,探索国有企 业新一轮改革和新体制下的国有资 产监督管理。普遍认为,法人治理结 构是公司制的核心,国有企业完善法 人治理结构可以提升经营绩效,规范 公司行为,强化公司融资功能,实现 改革突破。目前,我国国有企业法人 治理结构存在着代理成本过高、委托 代理链冗长、董事会与经理人责任混 淆,政府行为干预法人治理等缺陷, 必须借鉴和吸收西方发达国家的一 些成功经验,坚持从实际出发,建立 符合我国国情和国有企业特点的、行 之有效的法人治理结构。 如何规范和完善国有企业法人 治理规范,大多数研究者的观点主要 是围绕几个方面:一是要增加不同利 益主体,实现股权多元化;二是要建 立公司治理结构中的信任托管—委 托代理关系;三是要形成决策、执行 和监督的制衡关系;四是要有效建立 经营者激励和约束机制;五是培育和 发展企业家市场,造就高素质的经营 管理者队伍。对于党组织与法人治理 结构的关系、“老三会”与“新三会” 关系也多有论述。企业要“把发挥党 的政治优势同完善法人治理结构相 结合,同运用市场机制相结合”,在企 业中发挥党组织的政治核心作用。国 有独资公司是公司制中的特殊形式, 建立健全国有独资公司的法人治理 结构的关键是产权结构问题,多元化 产权结构是现代产权制度的方向,产 权制度是公司治理结构的制度前提, 国有企业建立公司治理结构必须走 产权多元化的道路。 二、我一一有企业法人治理结构 的现实 (一)我国国有企业法人治理结 构模式 分离产生了委托—代理关系,而这种 代理关系需要一种相互制衡的机制才 能保证企业的良好发展。法人治理结 构正是为了降低代理成本,协调所有 者和经营者之间关系以及处理企业内 各种契约关系的一种架构和制度安 排,是西方发达国家多年企业管理理 论和实践的成果。 不同的治理结构源于不同的历 史、法律等方面原因,并与各国的宏观 环境相适应,很难简单地区分孰优孰 劣,但在降低委托代理成本,保持相关 利益主体的利益均衡、促使企业尽可 能运行效率等方面都发挥了重要作 用。随着经济全球化进程的加速和两 种模式本身的互动,二者也开始不断 融合,提高有效性成为共同的目标。 他山之石,可以攻玉。我国现行的法 人治理结构兼容了英美和德日模式, 体现了“中国特色”。 1993年11月,国家确立了建立 现代企业制度的改革目标,并在同年 颁布了我国第一部《公司法》。许多 国有企业根据《公司法》的规定建立 了董事会、监事会等机构。股东大会、 董事会和监事会对经营班子进行控制 和监督;董事会受股东会的委托,代表 股东的利益,决定经理人员的聘任和 罢免;经营班子独立行使企业经营权; 监事会可以监督经理和董事的行为, 以保证股东的利益。 2001年8月中国证监会发布《关 于在上市公司建立独立董事制度的指 导意见》,上市公司董事会中的独立 董事还担负对内部董事的制衡监督职 能,类似于英美模式的外部董事制度; 监事会是公司的监督机关,形成了对 董事会的外部监督,类似于德日模式 的“双层监督制”。 (二)我国法人治理结构模式存 维普资讯 http://www.cqvip.com 在的问题 3.董事会职责不清问题。尽管股 理分设,“专职”董事长拥有广泛的权 正如美国标准普尔公司在一项 权分置改革对上市公司非流通股进 力,总经理权力弱化,难以独立行使经 调查中指出,亚洲国家的企业在公司 行了稀释,但股权比例仍占有绝对优 营权。 法人治理结构上如果不做根本性的 势。有政府背景的董事在国有企业董 6.用人和激励机制问题。由于旧 改革,任何管理技能的提升与科技实 事会中占绝对优势。由于股东派出董 的体制的原因,国有企业的经理层大 力的发展,都不足以让亚洲企业在国 事常为兼职人员,往往不能全心投人 部分不是通过市场竞争筛选和培养 际舞台上立足。我国国有企业现在面 工作,又常常缺乏企业一线长期打拼 出来的,而是上级主管任命产生的。 临的是如何从企业制度改革向市场 的实践,对企业的情况缺乏了解,对 企业需要的是具有在复杂市场竞争 制度改革切人,从体制上消除束缚生 产力发展的障碍。目前国有企业存在 包括产权多元化进展缓慢,国有资产 监管体制不够完善,对经营者缺乏激 励机制,内部监督不到位(“内部人 控制”),党组织与法人治理结构的 关系不明等问题,突出问题是委托代 理的安排低效、缺乏活力。法人治理 结构是“搭了架子”不见效率。主要 问题是: 1.股权结构不合理问题。我国国 有企业股权结构不合理是普遍的。主 要表现为国有股所占股权比重过大, 股权过度集中。这种“一股独大”的 股权结构,不仅与现代企业投资主体 多元化的要求相背离,而且使产权多 元化的股东制衡机制被极大的削弱。 股权结构的不合理,缺乏多元股权制 衡机制,导致企业缺乏竞争力和活 力。股权集中和国有独资企业股权一 元化的结果强化了原有的政企不分, 使政府凭借股东身份指派的董事会 成为一个特权机构,使法人治理结构 扭曲、畸形。 2.国有资产监管问题。新的国有 资产监督管理体制的建立,由统一的 国有资产监管部门(国资委)代表政 府行使出资人权利,国有资产的监督 管理由“五龙治水”到“统一监管”。 由于原有体制和惯性的影响,对国有 资本出资人的地位以及如何进行监 管存在认识上的偏差,国有企业所有 权缺位问题似乎有了解决,如果定位 不准,则易产生“婆婆加老板”,缺 位、越位、错位等现象会在一定程度 上滋生。同时,国有产权代表与企业 经营者权责划分不够明确,对国有授 权经营的企业业绩评价考核体系不 够完善,科学的市场化的激励机制难 以有效建立。 经济业务一知半解,因此,常被称为 “不懂事”,不能科学决策,致使董事 会会议流于形式,形同虚设。另一方 面,由于国有企业存在出资人缺位或 越位现象,权力与责任的分布不对 称,造成董事会没有或难以真正负责 地使用权力,难以发挥直接的领导和 决策作用。许多企业不能正确理解 “政治核心地位”的内涵,党组织负 责人直接参与企业决策和经营,造成 决策权高度重合,造成决策、经营和 制衡体系的混乱。 4.监事会功能弱化问题。根据分 权制衡原则,监事会与董事会应该并 列属于股东会之下,二者是监督与被 监督的关系。监事会是用以监督董事 会、经理层履行对公司诚实和勤勉义 务的专门部门。然而,在许多国有企 业中,监事会多数不能监督董事会, 如果董事长、总经理一肩挑,连经理 班子都难监督。组织不健全,功能不 到位,没有独立职能部门,搞一团和 气,不履行相应职责的现象较为普 遍。监事会成员对企业决策和目标不 了解,监事会成员素质较弱,“不监 事”、“难监事”、“不知如何监事”, 主体错位,工作处于被动地位,这种 弱势使得整个治理结构权力失衡。 5.管理层职能错位问题。由于国 有企业产权的特殊性,政府拥有经营 者任免权,控制企业的重大决策、监 督经营者的行为。尤其是国有独资企 业,董事会、监事会成员大都由企业 管理人员担任,为了减少内耗,董事 长又大多兼任总经理。“屁股指挥脑 袋”一旦成为潜规则,“内部人控制” 便不可避免。一旦形成了“内部人控 制”,不仅会提高代理成本,侵害委托 人利益的代理人行为也将不可避免。 问题的另一个极端是,董事长、总经 条件下长于判断、勇于开拓、敢于创 新的职业经理和企业家。依靠上级组 织挑选、提拔很难筛选出具备企业经 营管理能人条件的高级管理人才。同 样由于体制的原因,对经理人员的激 励监督没有“市场化”,缺乏良好的 激励机制,激励工具单一,激励幅度 平均,经营者的业绩和个人的经济利 益不匹配。在企业内部养了懒人、庸 人,容不了能人,一般很难外聘到优 秀的经理人。 三、完瞢国有企业法人治理结构 的对策和措施 完善的法人治理结构,其基本条 件就是国有资产的所有者和经营者要 真正形成“委托——代理”关系,建立 科学、合理的“分权——制衡”机制。 完善法人治理结构,不仅要在模式上 合理选择和安排,还要在机制上规范 有效。基于上述分析,完善国有企业 法人结构可以采取以下措施: (一)有效借鉴“共同治理”模式 当前,国有资产变现、开放投资限 制和股权分置改革等措施推动了国有 企业向股权多元化方向发展。产权多 元化、不同投资主体的相互制衡机制 为规范构建法人治理结构创造了条 件。不同利益相关者的要求和国有企 业强调职工的利益为借鉴“共同治 理”模式提供了逻辑前提。 采用“共同治理”模式,就是以企 业价值最大化为目标,建立这样的法 人治理结构:所有者通过法定形式进 入企业行使职能,通过在企业内的权 力机构、决策机构、监督机构和执行机 构,保障所有者对企业的最终控制权, 形成所有者、经营者和劳动者之间的 激励和制衡机制,并通过建立科学的 领导体制、决策程序和责任制度,使相 互的权利得到保障,行为受到约束。 集团经济研究2006・6下半月刊(总第200期) 维普资讯 http://www.cqvip.com (二)切实理顺国有资产监管关 过职代会选举职工董、监事、参与董 政府主管部门任命和推荐,这种体制 系 事会和监事会,可以体现新形势下企 事实上阻碍了经营者市场的形成。一 随着党政机关与直属企业的脱钩 业民主管理的要求。要特别注重发挥 方面,缺少市场竞争力的薪酬激励机 和各级国有资产监管部门的建立,政 董事会的统一的决策权,即在企业只 制难以吸引优秀的职业经理和培育真 府与企业的关系已得到一定的调整, 能有董事会一个决策中心。 国有资产监督管理体制已基本建立。 (四)充分确立“委托一代理” 正的企业家。另一方面也使不称职的 经理人员更易于在这种“不求有功” 为了进一步提升企业的活力、竞争力 和“分权一制衡”关系 的环境中牟取生存空间和继续走“为 l、股东会与董事会确立信任委 官之道”。 和抗风险力,还需要进一步按市场经 济体制的要求,在国有资本出资人与 企业法人之间作出更为明确的职权界 定和制度安排,界定“管人、管事、管 资产”的内涵,树立服务意识,敢于负 责,清晰定位,让企业拥有独立的法人 财产权,真正成自主经营、自负盈亏、 自我发展的法人实体和市场主体。 国有资产授权经营的集团企业, 要使其母公司对授权范围内的资产 依法行使资产收益、重大决策和选择 管理者等权利,并承担国有资产保值 增值的责任。国有资产监管机构要赋 予母公司更多的权力,建立“防护 墙”,保护子公司、孙公司按规范的公 司制要求进行改造,积极推进股权多 元化。 (三)清晰界定党群组织和法人 治理结构的关系 股东会、董事会和监事会(“新 三会”)是公司制企业的权力机构、 决策机构和监督机构,区别于传统的 党委会、职代会、工会(“老三会”)。 党组织在企业发挥“政治核心”作 用,可以通过以下方面来体现:一是 教育和监督党员高管人员依法、依规 办事。保证党和国家的方针政策在企 业的贯彻和执行。二是党组织负责人 按法定程序进入董事会、监事会,参 与企业的重大决策。三是将党管人才 和企业根据市场化原则依法选人用 人相结合,对董事会、经理层的依法 用人参与考察和提出评价意见。四是 带动群团建设推动职工参与民主管 理。五是推动企业精神文明建设和建 立现代企业文化。 职工参与民主管理应渗透到公 司法人治理结构的各个层次中去,和 公司法人治理结构融为一体,企业重 大事项特别是事关员工切实利益问 题应该应事先听取职代会的意见。通 集团经济研究2006・6下半月刊(总第200期) 托关系。董事会一经产生,便于股东 会形成信任委托关系。董事会行使法 律赋予而非股东授予的法人财产权。 在国有企业中,国有独资企业(包括 国有授权经营的集团企业的母公司) 还较普通,国有独资企业不设股东 会、由国有资产监管部门行使股东会 职权,并授权公司董事会行使股东会 部分职权,要尤其处理好信任委托关 系。 2、董事会与经理层建立委托代 理关系。董事会实行集体决策、个人 负责,建立追究董事责任的董事会议 事规则。界定决策层和执行层的权力 职责,避免角色冲突。董事长是法人 代表,原则上不宜兼任总经理。董事 长一般兼任党组织负责人,也可以兼 任党组织副职领导,正职由总经理兼 任。一方面解决决策权不分问题,另 一方面可解决难以协调党管人才问 题。 3、监事会对决策层和执行层的 监督。企业监事会问题,直接影响着 法人治理结构的监督和制衡。要切实 发挥监事会的作用,应明确监事会是 对股东会负责,因为监事会是由股东 代表和适当比例的公司职工代表组 成。应结合国有企业的特点,将党组 织的纪律检查的职能与监事会的部 分职能合并,让党组织成员、职代会 选出的职工代表按法定程序进入监 事会。监事会的工作内容主要是决策 监督,营运监督和财务监督,因此,监 事会的组成人员应有较高的政策水 平和业务水平,要建立完善的工作机 制有效地开展工作。 (五)推行经理人市场化选聘制 度 目前,我国国有企业的绝大多数 经营班子成员(特别是总经理)仍由 为此,必须全面推行经理人选聘 制度,将上级部门实质上的委任制改 为董事会对经理人员的选聘制,发挥 市场对经理人员的配置作用,使经营 者从干部阶层中彻底分离,成为名副 其实的“社会人”。要相应建立完善 的制度,保证经理层对企业经营权的 控制,实现责、权、利的统一。要建立 科学的激励约束机制,使经理人员的 报酬真正与经营业绩挂钩,实现企业 和经理自身人力资本的价值双赢,这 是目前国有企业亟待解决的重点问题 和难点问题。 (六)建立对法人治理结构的评 价机制 国际经济合作与发展组织 (OECD)制定的《公司治理原则》指 出,比较好的治理结构所具备的基本 要素是问责原则、公平性原则和透明 性原则。上述三项原则是法人治理结 构的核心原则,也是评价法人治理绩 效的重要标准。 国有资产监管部门和企业自身, 在推行企业建立现代企业制度和法人 治理结构的时候,也要导人对法人治 理结构的评价机制。法人治理结构的 评价机制的构建,应包括治理结构、治 理机制等内容,最终是考察治理绩效。 由于竞争环境、法制环境的不同和企 业本身的千差万别,在对法人治理结 构的评价机制的具体设计上,要规范 与个性的统一,坚持“制”与“度”的 结合,注重纵向约束与横向制衡的有 机结合,使股东利益相关者及企业本 身在利益协调中走向共赢。国有企业 只有在法人治理绩效上有所作为,才 能更好地增加企业活力,提高经济效 益,为提升企业的国际竞争力创造良 好的体制基础(作者单位:中山公用 】.‘业囊团有鼠公司)