关于招标投标行业现状和发展的调研报告

中国招标投标协会秘书处华东、中南调研组

为了进一步调研我国招标投标行业发展现状，深入探讨目前招标投标制度运用存在的主要问题，了解市场各方主体对于规范招标投标市场秩序的意见和建议，共同探索招标投标行业改革创新，转变发展方式，保持健康、科学发展的途径，中国招标投标协会秘书处华东调研组于2010年9月25日至10月18日赴上海、江苏、浙江、湖北、湖南、安徽、山东等7个省、直辖市，通过座谈讨论和书面问卷两种调研方式，与170余家单位就招标投标行业现状和发展方向进行了广泛、深入的交流、研讨。调研地区的发展改革部门、招标投标监管部门、有关协会组织以及会员单位等为圆满完成本次调研工作认真反映实际情况，积极建言献策，给予了很好的配合和支持。 在此表示衷心感谢！

本调研报告没有全面总结招标投标取得的辉煌成就，主要根据招标投标调研的基本情况，集中针对招标投标行业中有关招标代理、投标资格审查、评标方法运用、评标专家、虚假招标与串标围标等必须引起我们高度关注的五个方面现象、问题、原因进行了初步分析探讨，提出了促进行业健康、科学发展的五项对策建议。尽管报告缺乏系统、深入和重点的分析研究，甚至有片面认识，但是，我们仍然期望对招标投标行业未来科学发展的规划具有一定的咨询参考价值，并非常期望所有热心关注行业发展的同仁积极参与讨论研究，对本报告提出宝贵的意见和建议，使之得到不断的完善。

一、招标投标行业现状分析

（一）招标代理市场现状

招标代理机构为推动和规范招标投标活动发挥了举足轻重的作用。近年来，随着招标投标制度的广泛、深入运用，招标代理机构的数量规模和服务领域也获得了迅速发展，但是，招标代理机构存在的问题以及无序竞争的状况也日趋严重，对进一步规范招标投标市场秩序产生了较大的负面影响，已经成为全行业十分关切和忧虑的问题。

1、招标代理机构的从业人员素质良莠不齐，规模低水平扩张

根据88家招标代理服务机构调研反馈的所有制形式统计，国有独资企业比例达26.51%、事业单位达8.43%、有限和股份制企业达48.19%、民营企业达14.46%。

许多招标代理机构尚未完成改制脱钩，与行业主管部门或国有企业集团仍存在隶属关系或其他利益关系。这一状况，一定程度上制约了招标代理机构依法代理服务的公正和效率。

目前，招标代理机构的数量规模迅速扩张，大约已有6000家。其中，规模小的招标代理机构从业人员只有10多人，年招标代理标的金额仅几十万元，规模大的代理机构从业人员有近200多人，全年招标代理金额上亿元。据88家招标代理机构提供的有效数据统计，年收入5000万元以上的招标代理机构共有6家占14.63%，每家平均完成招标代理标的金额97.3亿元，合计占28.49%；从业人员中具有高级职称的人员占企业人员的24.91%，初级职称和无技术职称的人员占22.9%，大专以下学历的人员达28.75%，5年以下从业人员达26%，且职业和岗位流动变换频繁。这些情况说明招标代理机构数量虽然迅速扩张，但是单个规模普遍还比较小，没有形成规模效益，且从业队伍流动性大，稳定性差，职业素质亟待提高。

88家招标代理机构2009年人员构成统计分析

类别 汇总 甲级以下 甲级 比例（%） — 37.6 37.07 72.5 27.5 52.43 24.85 22.72 25.57 合计 比例（%） 小计 比例（%） 小计 总人数 10年以上 5年以上 本科以上 大专及以下 中级职称 高级职称 初级和无职称 招标师 2678 — 191 — 2487 987 36.86 52 27.23 935 997 37.23 75 39.27 922 1908 71.25 105 54.98 1803 770 28.75 86 45.03 684 1398 52.2 94 49.21 1304 667 24.91 49 25.65 618 613 22.89 48 25.13 565 653 24.38 17 8.9 636 招标代理机构规模和从业队伍素质参差不齐，职业自律意识薄弱的情况严重制约了招标代理服务质量、水平和效率的进一步提高，并将制约招标投标行业的长远、持续发展。一些招标代理机构的从业人员没有任何招标投标专业基础和必要的培训学习就上岗，规则不明，盲目操作，失误不断，编制招标文件依葫芦画瓢，

生搬硬套，漏洞百出；有的招标代理从业人员甚至缺乏诚信守法的基本职业自律意识，无视公共利益和招标人利益，放任和参与串标、围标等违法违规活动。 2、招标代理服务恶性竞争与垄断经营同时并存

调研发现，目前招标代理服务收费的低价恶性竞争与垄断经营同时并存，两极分化严重。由于招标代理机构规模的过度扩张和一些招标人“重代理费用，轻服务质量；重结果如意，轻程序合法”的片面要求，造成招标代理市场恶性竞争严重。招标代理收费按国家规定标准可以上下浮动20%，但是，据调研数据统计，2009年88家招标代理机构实际平均收费率约为0.42%，只有国家标准的38.5%左右。少数招标代理机构甚至以“零收费”方式竞争招标代理业务，然后，以非法方式谋取其他不正当利益。根据88家招标代理机构中有效的工程招标代理数据统计，2009年比2007年的平均年收入增加28.24%，但是平均盈利率却从12.90%下降到12.65%，下降了0.25%。

88家招标代理机构2009年平均收入情况表

招标代理服务招标标的金额 代理平均收代理费盈利率 年份 服务类别 费 （万元） （万元） 工程 2007 货物 服务 工程 2008 货物 服务 工程 2009 货物 服务 681.635 824.796 250.265 734.859 883.836 282.959 874.134 794.109 312.709 138970.7359 230199.8568 68163.1633 155720.0580 224328.0929 68163.5627 241153.3250 197035.0881 32677.9462 0.49 0.36 0.37 0.47 0.39 0.42 0.36 0.40 0.96 12.90% 8.88% 12.69% 12.33% 9.62% 10.31% 12.65% 8.77% 12.53% 费率（%） （%） 与此同时，某些政府部门、垄断行业或企业集团自己建立一家或少数几家集中招标代理机构，相当于招标人的专职专业化自行招标机构，招标人与代理人关系简单，容易配合，招标代理业务没有市场竞争，其代理服务费用基本按国家标准收取，旱涝保收，但可能影响招标代理的公正性和服务效率、水平的不断提高。 造成招标代理市场恶性竞争和垄断经营同时并存的主要原因是行业和地方条块分割市场，开放、公平的竞争机制尚未完全形成；招标代理机构缺乏以招标投

标职业准入资格为基础的统一和严格的准入标准；政府审批市场准入，却管不了市场退出，导致招标代理机构准入容易，退出困难，优者胜不了，劣者淘不了。一方面，新的招标代理机构源源不断进入市场分摊招标代理业务份额，另一方面，已有的招标代理机构的专业素质和服务水平没有提高，招标代理机构处在低水平层次上无限扩张，难以调整结构和优化发展。

招标代理市场的无序竞争状况导致招标代理机构为了维护和晋升资格以及承接代理项目，不得不投入过多资源处理与政府部门及招标人的关系，且企业经营支出不断上升，盈利率不断下降，以致无力也无心关注企业自身建设，企业对专业管理力量和科技创新投入不足，专业人才留不住，职业素质下降，代理服务质量、水平和效率降低，缺乏持续发展的后劲。更为严重的是，招标代理机构依靠不正当方式承揽代理项目和获取费用，必然造成过度迎合和迁就招标人，丧失依法、客观、公正的应有作用，甚至从事串标、围标等违法违规行为。招标代理机构从事不法行为的根源大多数来自于招标人的非法要求。

3、招标代理服务机构需要向多元化服务发展

政府或行业在传统计划经济年代组建的招标代理机构主要依靠行政授权或强制性规定获得招标代理业务，而不是依靠市场竞争承接招标代理业务。受其影响，目前许多招标代理机构为项目招标人服务的理念及其服务方式仍然有待于转变；同时，受职业素质和恶性竞争两方面的影响，现在招标代理服务往往重程序，轻结果，服务内容单一，缺乏拓展全过程系统服务的能力。招标前不能为招标人策划制定合理的招标方案，招标后无力配合招标人承担合同管理。这些都使招标人和社会公众对招标代理服务的定位、作用及其优越性产生了相当大的误解。

近年来，随着招标项目实施全过程系统管理要求的日益提高和招标代理业务市场的竞争发展，单一的招标代理服务已经难以满足市场需求，促使招标代理机构开拓其他服务内容，并对从业人员素质和服务水平提出了更高的要求。可喜的是，现在同时具有工程招标和机电设备国际招标、政府采购以及工程项目评估、工程监理、工程造价等服务资格能力的咨询企业越来越多。据88家招标代理机构的有效数据统计，2009年，同时具有两项以上服务资格能力的企业占了75%，招标代理服务人员占总人数的46%，而其他咨询服务人员数量已经超过招标代理人员，达到总人数的54%，而且，其他咨询服务收入占总收入的比重已经从2007年的36.36%提高到2009年的43.26%。同时，也应该注意到，一部分招标代理机构业务范围向其他领域发展的重要原因是对招标代理市场无序竞争的现状失去了信心，继而产生了逐步放弃招标代理服务业务，转向工程监理、工程造价等咨询业务甚至其他高利润行业的意向。这就提示我们，规范招标代理市场秩序对于促进行业健康发展已经刻不容缓。

88家招标代理机构2009年专业人员结构分析

类别 总计 总表 比例（%） 甲级以下 甲级 比例（%） 总计 比例（%） 总计 总人数 5880 614 5266 招标代理人数 2678 46 191 31 2487 47 咨询 368 6 77 13 291 6 其他专业 监理 2219 38 137 22 2082 40 造价 773 13 145 24 628 12 其他 555 9 104 17 451 9

（二）投标资格审查办法运用现状

投标资格审查是招标投标活动公开、公平、公正要求的首要环节，其工作质量在一定程度上决定了招标投标的效率和成败。实践中普遍运用资格预审和资格

后审两种投标资格审查办法。根据调研的有效数据统计，工程类招标项目运用资格预审方法占41.10%、资格后审方法占58.90%；货物类招标项目运用资格预审方法占35.91%、资格后审方法占64.09%；服务类招标项目运用资格预审方法占38.16%、资格后审方法占61.84%。近期，许多地区和部门为了有效遏制串标、围标现象，工程招标项目运用资格后审方法的比例显著增加。但是，投标资格审查实践中存在的下列问题需要引起我们的重视。

1、投标资格预审和后审存在的共同问题

（1）投标资格审查缺乏分类的指导性实施细则和技术标准。招标投标法律法规要求投标资格审查中应该公平对待投标申请人。但是，实践中，往往因为缺乏针对实际情况制定并及时调整分类招标项目资格审查的实施规则和技术标准，招标主体既不能正确理解和把握法律界限，又给了其随意设置投标资格条件的空间，以致在各种不正当利益驱动下，投标资格条件设置和评审中各种歧视、排斥和保护潜在投标人的违法违规现象比较严重。

许多政府主管部门为了解决上述问题，纷纷制定出台了一些有关投标资格审查的实施管理办法，由此又形成了一些新的弊端。首先，条块分割的各级政府管理办法不同程度地带有保护本地区、本部门的痕迹，而且各项办法相互不一致，招标人无所适从，同时又导致许多民事行为与民事争议毫无必要地转化成为行政行为和行政争议；其次，政府统一管理办法往往不分项目类别和规模标准，忽视招标项目技术经济的个性特点和需求差别，从而降低了投标资格审查的科学性、可行性和合理性。

同时，政府现行审批企业资质管理制度已经显现出较多弊病，与投标资格审查办法存在一定程度的不适应、不协调，迫切需要探索改革。

（2）招标投标主体信用信息服务系统建设滞后。目前，因缺乏全面、客观、公开、动态反映投标人的要素资源、技术、管理、业绩、信誉等资格能力的统一信息服务系统，以致投标资格评审往往缺乏来自于市场反馈的真实可靠信息支撑，只能依赖投标申请人自己提供的资料以及资格评审人员的主观随意判断，从而常常失去应有的客观性、公平性和公正性；同时，因评审信息失实，导致投诉处理和调查核实增多，大大增加了投标资格评审的费用和时间。

（3）设置倾向性资格条件排斥潜在投标人。招标人由于自律约束机制尚不健全，往往在招标文件或投标资格预审文件中设置不符合招标项目实际需要的歧视性或倾向性的资质、业绩条件和技术指标，并据此在资格评审中限制和排斥一部分有竞争能力的潜在投标人，保护本地区、本系统潜在投标人，甚至为中意投标人量身定制投标资格标准。

（4）招标投标行政监督不力。目前，招标投标因受政企关联、监督管理合一、招标监督与合同履行监督分离的体制现状制约以及行政调查处理的力量、方式、手段、信息来源的限制，对招标投标主体各种违法行为惩罚普遍比较软弱，削弱了行政监督的威慑力和约束力，从而导致投标资格审查中伪造虚假资格、业绩、信誉以及串标的现象屡禁不止。

2、投标资格预审存在的问题

投标资格预审可以针对招标项目的特点需要，对投标资格申请人的资质、业绩、人员素质、技术管理水平、财务、信誉等设置科学合理的合格标准，并据此预选投标人，以保证招标投标在具有合格和同等竞争能力的投标人之间竞争，提高招标投标的竞争效率和评标工作效率，避免盲目过度竞争，并降低招标投标的社会成本。但是，投标资格预审实践中还存在下列问题有待研究解决。

（1）串标行为有了可乘之机。招标人或招标代理机构通过记名方式公开出售资格预审文件和招标文件，并公开组织现场踏勘和招标答疑，使得潜在投标人的身份和数量公开，从而为投标人之间和招标人、投标人之间相互串标提供了信息和机会。

（2）投标资格预审工作的难度比较大。由于大多数公开招标项目的投标单位数量众多，需要审查核实投标人资质、业绩的信息庞杂，目前又尚未建立完整、客观、动态的信用信息系统，且资格预审时间有限，所以投标资格预审工作量大，难以全面准确地核实投标人资格、业绩和信誉状况。

（3）投标资格预审组织成员构成尚无明确规定。目前，投标资格评审组织成员条件及其构成没有统一规定，政府投资的工程招标项目参照评标委员会的规定组建资格评审组织，而大多数招标项目由招标人和招标代理机构自行选择和组织评审人员，评审人员的职业素质、职业责任和行为自律不尽人意，并容易受招标人的倾向性影响，导致资格评审结果难以保证客观、科学和公正。 3、投标资格后审存在的问题

投标资格后审是指在评标阶段按照招标文件的规定标准对投标人资格条件进行审查，资格后审的最大优势是可以最大程度地隐藏全部投标人信息，从而可以有效遏制串标、围标行为，并可以减少投标人借用和挂靠企业资质的现象；同时，资格后审与资格预审相比，可以相对缩短招标投标全过程时间。但是，就目前具体实践来看，资格后审除了存在与资格预审共同问题外，还可能存在以下一些特殊问题必须引起我们注意。

（1）加剧了盲目和恶意低价竞争行为。投标资格后审比较适用于标准化生产的产品和服务招标，不适合一次性、大型、复杂的工程招标。但是许多政府部门

为了增加串标围标难度，规定工程招标统一实施投标资格后审，这既不能满足工程项目的特性需求，又加剧了投标竞争的盲目性和不规范性。因投标资格没有预选，数量众多又参差不齐的单位一起参与投标竞争，特别是资格条件相对较差的投标单位为了取得中标，投标时往往会采取盲目和恶意低价竞争，合同履行时高价索赔的对策，由此会扰乱公平竞争秩序，增加评标分析难度，直接削弱有竞争实力的投标人对投标的认真和重视程度及其编制投标文件的针对性和科学性。所以，政府规定统一实施资格后审办法不利于选择适合招标项目特点要求的最优投标人和最优实施方案，可能会降低项目招标的成效，损害招标人的利益，并加剧非理性、非规范的招标投标行为。

（2）增加了招标投标的社会成本。由于投标人数量没有限制，一个标段的投标人最多达几百个，造成招标项目整体投标费用和社会资源的浪费；由于招标投标的矛盾集中后移，既增加了评标委员会的评标工作量，又增加了评标、定标工作的复杂性；此外，也会因为投诉举报情况的增多而降低招标投标的效率。

（3）投标资格后审无法根治串标、围标行为。资格后审大大增加了串标、围标的难度但无法完全杜绝串标、围标。首先，针对资格后审的潜在投标人众多、难以串标的特点，有些地方和行业已经出现“串标同盟”之间合谋联合投标的现象。特别是对于专业性强或地理环境特殊或行业壁垒高，导致参与投标竞争单位少的项目招标，如专用货物、专业设备、管道、线路安装、港口码头、钢结构等工程已经形成了少量固定和熟悉的潜在投标单位，即使采用资格后审仍然无法有效遏制其串标、围标；

其次，采用资格后审（包括采用资格预审），仍然要防范招标人可能通过采用可控性、倾向性的评标办法，或开标时公布招标控制价和评标细则（调查中，实际采用此类办法的达37.6%）等违法违规行为实现与投标人之间的串标。 同时，为了配合采用投标资格后审，切断可能诱发串标的信息来源和机会，需要同时改变投标保证金提交方式和受理主体，且工程现场踏勘只能由投标人自行组织，招标澄清答疑也只能通过网络递交匿名文件，这不仅有一定的难度，而且也会对招标投标的程序和功能作用产生一定的不利影响。况且，招标项目前期准备阶段也有可能成为潜在投标单位串标的机会。 （三）两类评标方法运用现状

评标是招标投标活动的核心环节，制定和应用科学、合理的评标方法是选择理想中标人，决定招标投标成效的重要保证。根据《招标投标法》，经评审的最低投标价法和综合评估法两类评标方法具有各自的优点和缺点，并适合于不同特点和需求的招标项目，招标人应当根据项目实际特点和需求分别选择和设计科学合理的评标方法和标准。因此，政府部门发布规定，不分项目类别、规模和标准，统一

使用其中一种评标方法、标准和评标细则是不科学、不可行的。既不符合招标项目特点需求差别，也不反映投标人竞争能力差别，必将导致招标投标制度流于形式的合法性，而忽视内容实质的合理性。

招标投标运用评标方法的实践中暴露了许多不容忽视的问题，值得我们深入研究。上述投标资格预审和后审的4个共同性问题在评标方法的运用中同样存在，即：

（1）评标方法缺乏分类的指导性实施细则和技术标准； （2）招标投标主体信用信息服务系统建设滞后； （3）设置倾向性评标方法和标准排斥潜在投标人； （4）招标投标行政监督不力。

这些问题上述已经剖析，在此不再重复。两类评标方法具体 运用主要有以下3个方面的问题应该引起我们的注意。 1、经评审的最低投标价法

采用经评审的最低投标价法，在投标文件的形式、资格、响 应性评审合格的基础上，投标报价是反映竞争能力并决定能否中标的关键因素，适合于技术性能、规格相对标准统一的货物招标和技术简单通用的工程招标。

采用经评审的最低投标价法的优势是，可以最大程度地体现竞争作用，降低采购标的价格，提高投资效益；评标方法操作简便，可以节省评标时间，提高招标工作效率；可以公平评价投标竞争能力，最大程度地排除评标中主观不公正因素的干扰影响。但是，经评审的最低投标价法实际运用中因缺乏相应的市场条件和有效约束机制，暴露出了许多“水土不服”的问题。

（1）难以遏制投标人盲目压价和恶性竞争。许多投标人，特别是实力差、信誉差的投标人为了项目中标，常常不计成本，不思后果，盲目压价。由于目前对于企业的合理成本价分析界定仍然缺乏可靠的信息资源和有效分析鉴定方法，而难以有效阻止这种恶性竞争行为。特别应该注意防范的是采用资格后审方法情况下，运用经评审的最低投标价法，投标人参差不齐，盲目压价和恶性竞争现象更加突出。 中标人低价中标后，又采用偷工减料、以次充好，制造伪劣产品和豆腐渣工程，或者采用转包分包规避风险，或者创造各种合同变更条件和索赔理由迫使招标人追加费用。由于目前企业信誉约束力和合同约束力远远不够，招标人的项目合同管理、监理又十分薄弱，包括招标文件、设计图纸的质量、深度存在许多缺陷、漏洞，以致中标人类似费用索赔和违法违规行为往往容易得逞，而难以有效防范。 （2）忽视投标技术方案的失误和优化。由于经评审的最低投标价法中投标报价是反映竞争能力并决定能否中标的关键因素，所以招标人、投标人和评标委员

会都会集中关注最低报价，而不同程度地忽视投标技术方案与措施的可能失误和优化。从而可能造成招标项目功能、质量、价格、工期（交货期）的一定损失。并且，不利于建立建设工程按质定价的制度导向，不利于鼓励创建优质工程。 2、综合评估法

综合评估法，结合招标项目的特点需求，综合考虑投标商务报价、技术方案、业绩、信誉等因素，设置评标因素、标准和方法，并推荐最大程度满足综合评价标准的投标人为中标候选人。综合评标方法的优点是可以综合量化反映投标人竞争能力的主要因素，既关注投标技术方案的科学性、可行性和先进性，又注重商务报价的合理性、可靠性和竞争性。综合评估法适合于技术性能规格复杂，通用性差，实施方案的选择路径多、差异大、要求高，且中标人履约能力至关重要的招标项目。但是综合评标法同样存在以下不可回避的严重缺陷。

（1）综合评标的各项因素和标准较难全面、客观、科学、准确地设定和评价。除了投标报价能够客观量化评价，其他技术方案、性能、质量和效率指标、投标人资格、业绩、信誉等都受专家主观意识和专业水平的局限，很难客观量化评价，评标结果因人而异，很大程度上取决于专家个人的好恶感觉，并容易诱发营私舞弊、权钱交易等违法评标行为。

一些持有不正当想法的招标人在综合评估法中采用可控性的非参考标底或其与投标报价复合形成的标底为评标基准价，并据此设置有效报价界限和报价评分增减标准（调查中，实际采用此类办法的达28%）达到串通和排斥投标人。 （2）综合评标法难以实现招标项目效益的最大化。投标人为了获得最优的评标结果，只能根据招标文件设定的评标方法和标准，确定投标报价和资源要素的配置方案，无法根据投标人自身的竞争优势特点，实现投标价格、资源要素、技术方案的合理平衡和最优组合；同时，招标人也没有自由选择中标价格和技术方案最优组合的余地，从而难以实现招标项目效益的最大优化。 3、其他问题

（1）招标人不参与评标的做法值得研究。一些地方部门为了防止招标人因营私舞弊、腐败交易，而对评标委员会工作产生不公正引导和施加不正当压力，规定招标人不得参与评标。这一做法过于简单化，实际效果利弊不一，应该谨慎推行。调研中有88%的单位认为招标人的专业代表应该参与评标。按照现行规定，招标人几乎没有权利从中标候选人中直接选择决定中标人，如果又不让其参与评标，这将严重削弱招标人正确运用招标投标制度，选择合适中标人、优化实施方案、提高投资效益的积极性和能动性，并会导致招标人不尽义务，推卸责任，最终造成无人为项目招标和管理负责的后果，这显然不符合项目法人责任制和项目质量终身负责制的要求。退一步说，招标人在项目合同履行中仍有可能从事腐败交易，总不能简单

地让其退出项目管理呀！同时，招标人代表不参与评标，既不利于评标委员会全面准确地掌握招标项目的基本情况和需求特点，又等于放弃了对评标委员会成员和其他工作人员的必要制约。所以，按照现行招标投标制度设计，让招标人的1--2个专业代表参与评标工作，利大于弊。

（2）评标时间仓促，缺乏必要的评标准备。这一现象比较普遍。很多招标人由于内定中标人或对评标工作具有分析、对比选择招标项目满意中标人、选择可行技术方案、选择可靠中标价格和合同条件以及保证项目顺利实施的重要作用认识不足，所以往往以项目实施时间紧迫为理由，安排评标时间十分仓促，以致评标专家常常缺乏必要的评标准备，在没有时间全面阅读和准确理解招标文件和投标文件的情况下，匆忙评价投标文件，难免使评标流于形式，甚至导致评标失误、失实和失去公正。应当通过制定行业规范保证评标的足够时间和必要步骤。 （四）评标专家库及评标专家现状分析

评标专家库及评标专家存在的问题比较普遍，直接制约和影响了招标项目评标的客观性、科学性和公正性，应当予以高度重视。

1、政府部门组建的评标专家库已经替代招标代理机构组建的评标专家库 根据有效调查表统计，招标项目中83.03%从政府组建的专家库中抽取评标专家，16.97%从招标代理机构或招标人自身组建的专家库中抽取评标专家。为此，部分招标代理资格认定管理部门已经考虑逐步取消对招标代理机构专家库及其人数的要求。

这些情况说明政府部门组建的专家库正在或者已经取代了招标代理机构自行组建的专家库。目前，我国招标投标市场领域和交易数量都发生了较大的变化，随之，对评标专家的素质和数量结构的要求也发生了较大变化。为此，招标代理机构组建专家库已经不能满足招标投标实践的需要。政府组建综合评标专家库，一方面可以实现地区和行业专家资源的共享，一定程度上缓解专家资源分割造成的浪费和空缺，另一方面也为推行专家异地和跨行业公正评标，改变“评标常委”的现状创造了条件。

2、评标专家的职责权利、责任和素质不对称

首先，评标专家的职责权利没有准确界定。评标专家在评标工作中常常超越本身的职责定位和专业范围。例如，评标工作涉及法律、政策、技术、经济等专业知识，评标专家不可能精通所有专业知识，所以法律规定评标委员会的成员应该有技术、经济、法律等专家构成，并应该结合专家特长进行评标职责分工。但是，现行规定又要求评标委员会每个专家必须独立完成评标工作，也就是技术、经济专

家和法律专家都要同时完成技术、经济、法律等所有因素的评判工作。赋予评标专家的职责权利超越了评标专家力所能及的专业范围，即使专家经过专业培训也无法使其成为全能的专家。这是评标结果常常失去客观性、科学性、公正性并引起争议的重要原因。再如，评标中涉及对评标方法和标准有不同理解时，评标委员会或评标专家往往自行决定解释，而这应当是招标文件编制者的职责。

其次，评标专家缺乏责任约束。评标委员会是为了某个项目招标而临时组建的工作组，作为临时组织整体既不具有权利能力，也不能承担民事责任和刑事责任。按照现行规定，评标只能由评标专家承担各自的法律责任，但是评标专家发生各种失职、失误和不正当行为应该承担什么责任，按照何种途径追究责任？目前没有详尽的配套规定。最多采用“暂停或取消评标专家资格”等惩戒措施，无法产生震慑和规范评标专家行为的效果。

再次，评标专家素质良莠不齐。评标专家具有维护评标科学、公平、公正的神圣职责，其职业素质的高低在很大程度上决定了招标项目评标过程和结果的成败，并对招标投标市场的秩序产生直接影响。近年，专家评标违规和失误案例不断发生，这当然涉及许多方面原因，但是专家自身素质是不可忽视的重要原因之一。 评标专家业务素质不适应。目前，任何一个行业都在突飞猛进地发展，因此评标专家需要不断更新补充专业知识，而许多专家却依赖吃老本，业务水平跟不上形势发展和项目评标的专业要求，不掌握新的法律法规政策，不了解新工艺、新材料、新技术和新的管理理念，甚至不能全面准确理解招标文件；有的专家侧重于理论研究，而缺乏实践经验，当实践和理论矛盾时，不知如何评判；由于项目评标委员会组建管理不严格或专家库专业分类不清，部分项目聘用专家和招标人代表则根本不具备相应的专业知识。

评标专家的道德素质不适应。评标专家既要具备过硬的专业水准，更应当具有基本的职业道德素养，应该坚持客观、科学、廉洁、公正、保密的准则，并能够认真负责，依法完成评标工作。然而，一些评标专家却经不住不当利益的诱惑和人情关系的干扰，不能客观公正评标，仅仅凭自己好恶、关系和外部影响评价投标人，甚至滥用自由裁量权极端评分、随意废标，采用泄漏评标信息诱发评标争议等方式偏袒或排斥投标人。

鉴于评标专家的现状，为保证评标工作的科学、公正和规范，应该按照统一的专家分类标准，加快建立全国综合性评标专家库网络体系，共享专家资源，积极推行专家异地和跨行评标；同时，要建立严格的专家入库资格审核、培训、选聘、考核以及惩戒、清退制度。

（五）虚假招标投标、串标围标、资质挂靠现状分析

当前，招标投标市场虚假招标、伪造业绩、串标、围标、挂靠、转包等弄虚作假、违法违规现象比较严重，根据问卷调查估计招标投标活动中串标、围标的比例大约有35.4%，这足以说明治理串标、围标行为对于规范招标投标市场秩序已经十分必要和迫切。

目前，因为招标投标行业、企业及其从业人员的诚信守法自律体系尚未健全，且大多数项目招标人缺乏有效的自我治理和自律约束机制，因此一些招标人和投标人通过抵制公平竞争，谋取中标、骗取不当利益，甚至从事腐败交易，这是大多数虚假招标、伪造业绩、串标围标、挂靠转包等弄虚作假、违法违规行为的主要动因。为此，我们既要从根本上健全政府和社会的法律监督体系，加强市场主体诚信守法的自律约束机制，同时，也要认真关注和研究类似以下这些诱发和催生这些现象的直接和间接的外部因素。如此，才能按照标本兼顾，远近结合的原则提出有效治理、规范招标投标市场秩序的方案和措施。

1、招标人因地方政府部门对招标投标活动的过多控制管理，而失去了依法应有的自主决策权利，包括评标参与权与定标权，由此可能产生消极抵制态度，为了实现不正当或可能正当的目的，很可能与投标人串标，或唆使、诱导投标人之间串标。

2、招标人因不正当交易需要或要求中标单位垫付项目资金或解决项目必需的其他问题等原因，已经内定中标人或项目经理，为了让内定单位或项目经理达到合格投标资质条件并获取中标，招标人与投标人便合谋进行伪造企业资质、业绩和挂靠、串标以及转包等非法行为。

3、有些项目因技术管理、程序、作业面、时间等原因不适用招标或无法招标，但因主管部门相关人员恐怕承担责任而往往不愿核准招标人免于招标的申请。招标人为了不影响项目实施进度，不得已采用虚假招标投标，以尽快通过“形式合法”的招标投标程序。

4、招标投标市场恶性竞争情况严重，特别当招标项目投标人过多时，投标人往往失去凭实力竞争的信心，抛弃诚信守法的自律责任，为谋取中标和不当利益，采取消极行为抵制恶性竞争，进行串标、围标。

5、市场信用及其合同法律约束软弱，促使企业经营和项目实施全过程会过多依赖行政力量管理控制，同时，使得招标投标市场在无形中被行政管辖范围所分割，导致外地、外系统投标人进入市场参与公平竞争和取得中标的难度加大、成本提高、效益降低。为此，外地企业采用挂靠、转包等方式与本地、本系统的队伍合作也是一种迫不得已的选择；同样，由于项目规模和技术难度等因素，与项目招标人有各种关系的企业和项目经理因不具备投标资质条件，也迫切需要采用挂靠、转

包等方式与合格企业联合，才有可能投标和中标。这是形成挂靠、转包现象的主要原因之一。

6、按照目前工程施工组织技术水平和工程施工企业经营管理传统体制形成“以包代管”的主要特征，企业的项目作业层完全可以独立组织实施和完成中小型普通和专业工程施工，并自行解决有关的资源和技术管理问题，企业项目作业层除了对外必须使用企业资质业绩的条件外，依赖企业管理高层解决的其他资源和管理要素已经微乎其微。因此，企业项目作业层资源要素完全可能按照市场外部需求分离流动、优化重组。同时，许多拥有各类资质的大企业往往因经营机制制约已经缺乏发展的动力和活力，主要依赖向各类项目作业层“出售”企业资质牌子获取生存费用。

上述两个方面为工程施工经营机制产生挂靠、转包行为提供了基本条件和可能需求，也说明施工企业因资源要素优化重组需要而产生的流动“挂靠”行为具有一定的必然性和合理性，与临时利益交换产生的挂靠行为有重要区别。同时，启示我们对施工企业资质传统管理体系改革必要性的深入思考。施工企业的资格、能力、信誉是随时动态变化的，政府的责任是建立统一、客观、公开反映企业能力、业绩信誉的信息服务体系和企业资格能力分类分级的指导性指标体系，而不应直接审批企业的资质。企业的资格能力应该由市场鉴定，由招标人或其委托咨询机构根据项目的需求特点，并结合投标企业当时为项目配置的资源要素动态判别。现在，招标项目按照政府审批的企业资质判断投标资格能力，往往难以做出准确判断和选择，同时，决定投标企业准入和淘汰的关键是政府而不是市场，因此造成企业能进不能出，资质能升不能降，企业规模不断无序扩张。促使投标企业围绕政府认定、晋升和维护企业资质集中过多的资源力量，而往往忽视市场客户---项目招标人对企业能力信誉及其产品的评价反映，缺乏时刻关注和不断创造每个项目或产品优秀质量、品牌和声誉的压力和动力。

7、招标人、招标代理人、投标人和监督人等市场主体没有一个共享的公共信息服务平台对招标项目、合同履行、管理规定等相关信息实现全面、准确、及时的公开和沟通对接，导致各方掌握相关信息的内容、时间不对称，以致为各类合法和非法的中介人从事正当或不正当信息沟通，甚至为从事串标、围标的“专业户”提供了机会和空间。同时，市场信息封闭是导致市场分割保护，行政监督效力有限，社会监督机制失效，企业和个人诚信自律机制缺失的共同和基本的原因。

8、因为受政企关联、监督管理合一、招标与合同监管分离、监督职责范围交叉的行政管理体制限制以及行政监督力量、手段、方式的限制，并且社会监督体系缺失，所以对虚假招标、伪造业绩、串标围标、挂靠转包等弄虚作假、违法违规行为往往是监控发现困难，调查确认困难，行政惩罚困难。行政监督和社会监督软弱无力是这些不法行为不断蔓延的主要外部原因。

二、促进招标投标行业健康、科学发展的建议

调研组根据调查获得的行业基本情况和存在的主要问题，通过综合分析研究，提出以下对策建议，期望对于政府立法、监督和指导招标投标活动，维护和规范市场秩序，促进招标投标行业转变发展方式，保持健康、科学发展能够具有一定的参考价值。

（一）完善招标投标法律和标准体系

《招标投标法》和《政府采购法》应该努力实现无缝对接。在《招标投标法实施条例》颁发后，部门和省、市地方实施性规定应该通过统一规划、清理界定、协商会签的协调机制，实现招标投标管理规则的完整统一和严密对接。

同时，应该建立招标投标行业标准、操作规程体系，并与有关法律法规相互结合，刚柔相济，详略互补，共同调整和规范招标投标运行程序和操作行为。 建议适当调整和准确界定必须招标项目的范围和规模标准，且各级政府部门不能层层扩大必须招标项目范围和缩小必须招标项目规模；要按资金性质区分政府项目、国有企业项目、外资和民营项目，对它们实施不同的监督管理办法。既要保证必须招标项目的严肃性，又应让自愿招标项目拥有一定自主权。应当赋予政府投资外的项目业主在选择招标方式、选聘评标专家、定标规则和程序等依法拥有一定程度的自主权利；要努力创造条件引导、鼓励民营项目简单、便捷、积极地运用招标投标制度；应当允许在法律范围内根据实践需要，创新和完善招标方式、方法及其投标资格审查、评标、定标等办法。 （二）规范招标投标行政监督

1、推动招标投标行政执法监督和部门管理分离，强化市场统一监督，弱化行业分割管理。有关行政主体行使行业内部项目管理（或投资管理）及其招标管理职责与履行市场外部监督执法职能必须分离。政府应该通过加强对各行业现有招标投标管理职能的统一协调、指导和监督，逐步改变条块分割，各自为政、体内循环、同体监督、多头监管、多重监管的现状，努力促进招标投标市场执法监督职能由行业内转为行业外，由分散转向整合，最终建立起招标投标市场综合统一的执法监督体系。

目前，一些地方政府相继撤并各行业的招标投标监督职能，组建综合监督机构统一行使招标投标的监督职能，已经表明了招标投标监督职能迫切需要统一综合的发展趋势，但由于目前法律制度不配套和上下级政府职能不对应，综合监督机

构统一行使招标投标监督职能还有诸多困难。政府、社会和行业应当积极探索，进一步改革完善招标投标行政监督体制、方式及其合理、稳妥的过渡办法。

2、改革和完善行政监督的方式、方法。充分利用电子网络信息技术促进招标投标行政监督主体和监督内容、程序、方式透明，并达到高效规范、公正严肃、动态适时；应该按照事前、事中和事后相互结合的要求，努力建立招标投标监督与合同履行监督相互结合，市场与“现场”相互联动的监督机制，以真实可靠的现场合同履行信息促进招标投标市场行为的客观可信。

当前，许多地方政府部门出于多方面的考虑，规定参加工程及其相关货物、服务投标的企业必须首先在所在地区成立分支机构，并向行业主管部门登记备案。这一规定不利于促进招标投标市场统一开放，公平竞争的要求，建议修改为招标投标结束后，中标人向行业主管部门登记备案。

3、坚持政企分离，强化项目招标人的权利和责任。项目招标人的行为规范主要取决其内生的自律机制和职业资格条件。所以在健全招标投标市场和项目主体外部监督体系的同时，主要通过建立和完善国有企业法人治理结构、经营者竞争选聘和持股经营等现代企业的长效奖励和约束机制，落实经营项目法人责任制和公益项目建设管理（代理建设）主体责任制及其有效的自我约束机制，同时努力培育完善项目招标人进入市场的职业素质和资格条件，在此基础上应当保证招标人依法行使项目招标必要的自主管理决策的权利和责任，而不能通过政府对项目招标投标活动过多、过细的过程管理和同时限制招标人的行为权利来期望约束和规范招标人的行为，事实证明实际效果却却适得其反。同时，也要尽快改变一些行业和国有企事业项目招标投标行政监督严重缺位、错位的状况，在坚持项目主体自律负责制的基础上，健全规范项目招标投标的行政监督体制。

4、政府采购亟待建立集中采购、管理、监督分离制约机制。政府集中采购代理服务职能（包括货物和服务集中采购机构或工程集中发包机构）、政府机构内部采购管理职能、政府采购的市场执法监督职能三者之间应该相互分离，特别要将政府采购的市场执法监督职能独立分离出来，实现综合统一的外部监督，才能有效规范政府集中采购行为，防止滋生集中腐败。否则，在监督和管理合一的情况下，政府内部采购管理与政府集中采购代理服务的分离只是形式，没有实质意义。 改革完善适合于政府集中采购制度下的招标代理和评标、决标办法。政府集中采购机构应该定位于为有关政府部门集中代理采购货物、服务或发包工程的身份，不能越权履行采购人的职责，要充分保留和发挥货物、服务、工程使用人在招标采购和发包过程中足够的知情权、参与权、决策权；同时充分发挥社会招标采购代理机构的功能作用，与政府集中采购机构形成相互竞争格局。建立起政府使用人、政府集中采购机构、社会采购代理机构和行政监督机构之间的相互监督制约机制。

严格防范政府集中机构因为缺乏有效的激励、竞争和监督机制而产生“高价、低效、寻租”等弊病。

5、各省、地市公共资源和工程交易服务场所应该按照共建共享原则提供交易场所和信息服务。这对于当前促进规范公共招标采购行为具有一定的积极意义。但是，应当加快制定交易场所建立和运行的统一管理规则，严格禁止交易场所越位行使招标采购的行政监管职责和招标采购代理服务职责。行政监督与交易场所应该分属不同政府部门，并取消过多、过高的不合理收费。也可尝试通过竞争选择企业投资建立和运营交易场所。 同时，公共资源交易场所不必刻求所有公共资源交易场地集中归并，也不必要在所有县级城市都建立公共资源集中交易场所，以避免交易场所重复建设和运营，造成新的资源分割和浪费。实质问题是要通过建立信息网络平台全面整合和充分开放、共享各类公共资源要素信息，同时，为政府和社会动态监督招标投标活动提供一个开放、高效的服务平台。 （三）加强招标投标主体诚信自律

招标投标主体诚信自律体系建设与从业人员的职业素质、市场主体自律机制、市场信息开放透明范围与市场主体的活动范围、行政与社会监督体系等因素密切相关。 首先，应该大力提高招标投标行业队伍的职业素质。加强职业道德文化建设、专业知识能力建设和诚信守法的自律体系建设，同时，要加强招标投标理论体系建设。全方位、多层次促进招标人、代理人、投标人、监督人及其从业人员（包括评标专家）正确树立核心价值观念，提升职业道德素质、专业素质和诚信自律意识，这是促进招标投标主体行为规范的核心和持久力量。

其次，健全各方主体（包括企业、项目和从业人员）自我决策和自我约束的资格条件和权利责任。其中，应当尽快建立招标投标职业资格准入制度，这是促进从业人员提高职业素质、加强自律责任和职业资格的准入退出制度紧密结合起来，有效规范职业行为的基本途径和自律机制；在提高全体从业人员职业素质的同时，必须重视提高政府招标投标监督管理人员的职业素质，这是过去一直被疏忽，而当前已经成为十分重要和迫切的任务。

再次，加快建立市场信用信息公共服务和监督体系。市场主体诚信守法除了依靠职业道德和法律意识约束外，应该注意充分发挥市场信用信息的监督制约作用。当前法律监督力和合同约束力软弱的一个重要原因是，市场主体诚信信息传播的有效范围小于其行为活动范围，或者诚信信息传递失真或者传递时间滞后于主体行为活动时间，以致主体违法失信和弄虚作假行为失去了风险约束，导致市场违法失信行为屡禁不止，难以遏制。而市场主体的经济活动又反过来寻求行政力量的庇护和相对可靠的人脉关系约束，导致市场信用秩序步入恶性循环。所以，应当充分意识到行业和社会诚信体系建设是一项庞大和持久的系统工程，我们要加快推进市

场信用信息公共服务和监督体系建设，努力使公开透明的市场主体诚信信息客观、准确、及时地覆盖、反映和监督市场主体的活动范围及其行为规范。

最后，要加快构建行政监督、社会监督和行业自律相互结合的市场诚信体系。在进一步加大行政监督力度的同时，努力构建并充分发挥行业自律机制作用，共同促进招标投标主体诚信守法。既要加大对违法失信行为的惩罚力度，又要有效防范和解决招标投标中的争议纠纷。例如，制定和实施招标文件示范文本、招标代理工作程序、评标操作规程等行业标准体系；项目招标文件发放前征询潜在投标人意见；建立专家委员会裁定招标投标争议纠纷的自律机制等。同时，要加快建立社会公众监督机制，充分发挥社会公众的监督作用。建立以信息网络媒体为主的投诉、举报、反映等社会监督系统，促进招标投标市场主体和从业人员的诚信自律和行为规范，既弥补行政监督和行业自律跨度、深度、力度和效力的不足，又能够对行政监督行为建立必要的外部监督制约机制。

（四）全面提升招标代理价值含量和服务水平

首先，招标代理机构要紧紧抓住建立招标投标职业资格制度和大力推动电子招标的战略发展机遇，全面提升招标代理队伍的职业素质及其诚信守法的自律意识，规范招标代理行为；转变发展方式，调整服务结构，加大科技研发和管理创新的力量，按照项目管理全过程系统化的要求，拓展招标代理服务的领域、范围与服务深度，全面提升招标代理价值含量与专业服务水平，并通过专业化、集约化、多元化竞争与发展，实现企业资源要素优化重组，调整服务结构和经营规模。 其次，政府和行业组织应当努力营造招标代理公平、有序竞争的市场环境。合理调整招标代理收费标准，并加强对代理收费行为的监督管理；通过建立招标投标职业资格制度，统一整合、提高和严格控制招标代理机构的资格标准，改革和完善招标代理市场管理办法，建立公平的市场竞争机制和严格的市场退出机制。为招标代理机构转变发展方式，实现资源优化重组，调整服务结构、层次营造良好的外部环境。

（五）建立招标投标信息一体化公共服务体系

招标投标市场一体化首先依赖于市场信息的一体化，招标投标规则的统一取决于市场信息的统一。包括招标项目公告、评标公示信息、招标投标主体基本信息与信用信息等招标投标交易信息和合同履行信息要实现客观、准确、及时的统一采集和发布。

充分利用电子信息技术建立招标投标信息一体化公共服务体系，可以促使招标投标市场信息传播一定程度地突破目前行政管理体制现状的限制，最大限度地

破解由于行政条块分割、保护、封闭而困扰招标投标制度健康运行的诸多难题，杜绝和遏制许多招标投标无序混乱现象。

建立全面、客观、透明、对称、动态的市场信息统一公共服务体系是建设市场统一诚信自律体系和规范行政监督方式的必要基础，是充分发挥社会监督的基本条件，也是各地政府建立集中交易场所的本质要求。市场信息统一公共服务体系将为招标投标活动充分公开透明，抵制分割、保护行为提供必要条件；为分析、鉴别和防范虚假招标、虚假身份、资格、业绩以及串标、抬标和恶性压价提供有力的信息资源和手段；也将为改革传统的政府审批企业资质的管理体制，统一、全面、客观、动态反映和监督市场主体的能力、业绩、信誉，逐步消除“违法失信无所忌，天南地北任我行”的现象奠定基础。

为此，国家发展和改革委员会顺应信息化发展的趋势，大力推动电子招标投标，即将联合有关部委制定印发《电子招标投标办法》、《电子招标投标系统技术规范》，并加快构建电子招标投标公共服务平台。我们深信，全面推行电子招标投标必将为规范招标投标市场秩序，促进招标投标行业转变发展方式，创建节能、低碳、高效、健康、科学的行业发展道路带来又一次战略性、历史性的机遇和挑战。