加强生态环境法治建设 促进生态文明发展

加强生态环境法治建设 促进生态文明发展

摘要：生态文明是人类文明发展的必然，是人类对传统文明形态特别是工业文明进行深刻反思的成果，是人类文明形态和文明发展理念、道路和模式的重大进步。党的十八大把“大力推进生态文明建设”，作为一个完整部分提出并加以阐述。强调要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。这对我们建设美丽中国，实现中华民族永续发展具有重大而深远的历史意义。

关键词：生态环境法治 生态文明

党的十七大把“建设生态文明”作为实现全面建设小康社会奋斗目标的五个新要求之一，党的十八大又把“大力推进生态文明建设” 作为一个完整部分提出并加以阐述。强调建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。十八大将生态文明建设提升到与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列的战略高度， “五位一体”地建设中国特色社会主义，为全面建成小康社会提供了强有力的保障。生态文明作为一种新的文明形态，是对以耗费大量自然资源和造成环境严重污染的工业文明的超越。这对我们建设美丽中国，实现中华民族永续发展具有重大而深远的历史意义。

一、生态文明是人类文明发展的必然

生态文明是由生态和文明构成的复合概念。

生态是生命与其存在环境有机联系的状态，它指的是人与自然的关系，是人作为生命体与生物圈以及与生物圈存在的环境的关系，亦即是人与其存在和发展的自然环境各因素

有机联系的状态。文明是指社会状态的开化程度和进化状态，是人类改造自然和改造自己的结晶，是人类社会进步的标志。在漫长的人类历史长河中，人类文明经历了三个阶段。第一阶段是原始文明。约在石器时代，人们必须依赖集体的力量才能生存，物质生产活动主要靠简单的采集渔猎，为时上百万年。这一阶段，总的来说，这时具体的自然环境支配着人们的生存，支配人们处理人与自然关系的观念，是对自然的恐惧和感激，基本上还是适应特定的自然条件来生存。第二阶段是农业文明。由于农业生产的最大特点是直接依赖自然条件（土地河流季节等），而铁器的出现使人改变自然的能力产生了质的飞跃，农业生产的出现和发展即意味着人们对这一方面的已有认识和发展，为时一万年。这一阶段，总的来说，人们崇敬自然，从自然中索取，也注意维护自然的状态。人们在农业社会与自然的相处是和谐的。第三阶段是工业文明。18世纪英国工业革命开启了人类现代化生活，为时三百年。这一阶段，由于人本主义和科学主义盛行，认为人们能够和应当征服自然，要做自然的主人。以人类征服自然为主要特征。人们藐视自然，对自然的关系是单向的和几乎无节制的索取和掠夺，两者关系极不和谐。目前，我们要大力推进的是第四阶段即生态文明。生态文明是指人类作为主体在认识自然和改造自然过程中所取得的积极成果，它表现为人类能够依据规律建立和保证与自然和谐的关系，使人类在这种和谐的关系中存在和发展。它是以尊重和维护自然为前提，以建立可持续的生产方式和消费方式为内涵，以引导人们走上持续、和谐的发展道路为着眼点，以人与人 、人与自然、人与社会和谐共生为宗旨的社会伦理形态。可以说，生态文明是人类对传统文明形态特别是工业文明进行深刻反思的成果，是人类文明形态和文明发展理念、道路和模式的重大进步。

二、我国生态环境法治建设现状

生态文明作为我国全面建成小康社会的总目标之一，生态环境法治建设是我们要努力走向社会主义生态文明新时代的题中应有之义。生态环境法治是“依法治国，建设社会主义法治国家”宪法原则在生态环境领域的具体贯彻落实。目前，我国环境与资源保护的法

律体系已相对独立形成。它由下列五部分构成：（1）中华人民共和国宪法关于环境与资源保护的规定；（2）环境与资源保护基本法；（3）环境与资源保护单行法规；（4）环境标准；（5）其它部门法中的环境与资源保护法律规范。自1989年12月颁布《中华人民共和国环境保护法》的23年来，我国相继制定了近30部与环保有关的单项法和相关法。包括（1）环境污染防治法。如水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法、环境噪声污染防治法、海洋环境保护法、放射性污染防治法等；（2）自然资源保护法。如森林法、草原法、渔业法、农业法、矿产资源法、土地管理法、水法、水土保持法、野生动物保护法、防沙治沙法等；（3）协调环境与经济发展的相关法律。如环境影响评价法、城乡规划法、节约能源法、清洁生产促进法、可再生能源法、循环经济促进法等。而在下位法领域，我国还颁布了与环境和资源保护有关的50多部行政法规，660多部地方性法规、部门规章和政府规章，1200多项各类国标准。上述近30部与环保有关的法律，占我国现行法律总数的比例已超过10%，远远超过其它领域的立法。在1992年联合国环境与发展大会上，我国就已经十分自豪地向世界宣布：中国已经形成了具有特色的环境法体系。但是，尽管生态环境立法发展迅速，我国的环境污染及自然资源破坏却日趋严重。

据《2011中国环境状况公报》及相关资料显示：我国环境质量状况总体平稳，不过形势严峻。

1.水体污染、湖泊（水库）富营养化问题仍突出

监测的十大水系469个国控断面中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面比例分别为61.0%、25.3%和13.7%（Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类共39%）；监测的26个国控重点湖泊（水库）中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的湖泊（水库）比例分别为42.3%、50.0%和7.7%（Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类共57%）；监测的200个城市4727个地下水监测点位中，优良—良好—较好水质的监测点比例为45.0%，较差—极差水质的监测点比例为55.0%。

2.近岸海域污染

四大海区中，黄海近岸海域水质良好，南海近岸海域水质一般，渤海和东海近岸海域水质差；9个重要海湾中，黄河口和北部湾水质良好，胶州湾和辽东湾水质差，渤海湾、长江口、杭州湾、闽江口和珠江口水质极差。现行环保法中一些法律规定过于原则、抽象。例如《环保法》第29条规定，“对造成环境严重污染的企事业单位，限期治理”，但对于何谓“造成环境严重污染”却没有做出进一步的规定。其它如排污许可证制度、总量控制制度、集中控制制度的适用范围更是充满了弹性，增加了落实的难度。又如，《环保法》第6条在规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”时，却未对有关单位和个人应向何部门检举、控告以及有关部门对检举、控告处理的程序、期限、有关部门不作为的法律责任等等都未做出任何规定，由于无程序保障，使得该规定在实践中不易落实。

4.消除法律规定互相矛盾冲突的现象

例如《环保法》第37条规定，“未经环保行政主管部门同意，擅自拆除或闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护主管部门责令安装使用，并处以罚款”。从该条文的表述来看，如果排污单位没有擅自拆除或闲置防治污染的设施，其超标排放污染物行为并非违法。但是，依据《标准化法》及其《实施细则》的规定，环境保护的污染物排放标准属于“强制性标准”，必须执行”。这种法律规定之间互相冲突的情况，在我国的生态环境立法中不是个别的现象。由于立法上的冲突，实践中常常让人无所适从，法律的尊严也因此而被大打折扣。因此，在整合现行生态环境立法时必须尽力消除法律规定互相矛盾冲突的现象，以维护法律规定的统一性，便于法律的实施，进而维护法律的尊严。

5.加大环境违法成本

最有代表性的是 “排污收费”制度。我国现行环保法规定的其实是“超标排污收费”制度。即达标就可以随意排放，超标排放才交纳排污费，或者说交纳排污费就可以超标排放。并且排污收费标准长期偏低，远低于企业的治污成本。这就诱发 了“经济人理性选择”，一些高污染企业宁可交排污费也不愿开动治污设备。如， 2006年顶着“中国漂染工业第一名”光环的广东东莞福安纺织印染有限公司，被发现偷排高浓度废水两万多吨，排污许可证已过期两年。据测算，如果该公司将污水处理后达标排放，每吨成本约1元，每年需1000万元，这个数字与其每年35亿元的产值相比，其实并不算多。然而，水污染防治法对“偷排”行为的最高罚款仅为10万元。该公司权衡之下，最终走上私设暗管偷排的歧路等等。因此应大幅度提高收费标准及加大行政处罚力度（如按日计罚即被行政处罚的违法企业如在限期内未完成整改，自超期之日起，每日处“一万以上十万以下的罚款，一直持续至改正之日。这也是欧美国家普遍采用的环境执法机制）。

6.强化政府的环境责任

政府不作为、干预执法以及决策失误是环境顽疾主要根源。许多地方环境污染问题之所以长期得不到根本解决，看似责任在企业，实际根源在政府。有实证研究表明，最近20年来发生的重大环境污染事件，近80%与政府有关，其中45%与政府的不科学决策有关。如： 2010年“污名远扬”的紫金矿业，不仅为当地贡献了60%以上的财政收入，而且其多位管理者曾在政府部门供职，这就不难理解，此前已经造成的多起污染，都能在当地政府的共同努力下化险为夷等。事实上，当下的环保问责制更多局限于“出了事”、甚至是“出了大事”才问责。因此，应建立相应的监督约束机制，从目前管制企业为主，更多地转向约束政府行为。如在政府内部监督方面应引入环境保护目标责任制和考核评价制度，并规定上级政府及主管部门对下级部门或工作人员工作监督的责任。而在人大监督方面，

则要求定期向本级人大常委会报告环保状况和环保目标完成情况；如发生重大突发环境污染事件还应当专项报告等。

7.填补环境立法的空白点

如，化学品污染防治、重金属污染防治、温室气体控制、臭氧层保护、生态保护、遗传资源保护、生物多样性保护、生物安全、核安全等诸多领域，都存在迫切的立法需求。

总之，只有加强生态环境立法，以法治为保障，着力绿色发展、循环发展、低碳发展，才能为人民创造良好生产生活环境，才会不断减少因环境问题而引发的群体事件，也才会更加顺利地推进和谐社会建设，不断促进生态文明发展。