促进中国农民合作经济组织发展的政策框架

ＤＲＣ　ＤＥＶＥＬＯＰＭＥＮＴ　ＲＥＳＥＡＲＣＨ　ＣＥＮＴＥＲ　ＯＦ　ＴＨＥ　ＳＴＡＴＥ　国务院发展研究中心　调查研究报告　内部资料２００６年１月１０日　ＣＯＵＮＣＩＬ，ＰＲＣ　第３号（总２８４９号）　促进中国农民合作　经济组织发展的政策框架　内容摘要：本报告提出了促进农民合作经济组织　发展的整体性政策框架。要坚持把农民自愿、农民受　益作为发展农民合作组织的出发点，有利于维护农民　的合法经济权益；坚持以家庭承包经营为基础，有利　于完善农村基本经营制度；坚持市场运作与政府弓Ｊ导　扶持相结合，有利于提高农民合作组织的自我发展能　力；坚持合作社的基本精神，创新合作社的形式，有　利于增强农民合作组织适应市场竞争的能力。本报告提　出了促进农民合作解决组织发展的七个重点政策领域。　关键词：农民合作经济组织　发展政策框架　一１一　维普资讯 http://www.cqvip.com

一、指导思想和基本原则　根据建设社会主义新农村与和谐社会的要求，落实科　学发展观，把农民自愿、农民受益作为发展农民合作经济　组织的出发点，塑造良好的政策、法律和社会环境；加强　分类指导，引导、鼓励和支持农民在家庭承包经营的基础　上，适应市场经济规律，坚持市场运作与政府引导扶持相　结合，因地制宜发展农民合作经济组织；坚持合作社的基　本精神，创新合作社的形式，提高农民合作经济组织的自　我发展能力和增强农民合作经济组织适应市场竞争的能　力；维护农民权益、促进现代农业发展、增加农民收入和　提高农民民主管理意识和互助精神。　（一）坚持稳定家庭承包经营制度　家庭经营最适合农业生产的特点，可以容纳多层次的　生产力，与农业现代化并不矛盾。家庭承包经营是我国农　村改革的最重要制度性成果，是与社会主义市场经济体制　相适应的农村基本经营制度的基石，是我国农业和农村经　济持续发展的根本保障和制度基础，必须长期坚持不变。　发展农民合作经济组织，只能建立在农户家庭承包经营制　度的基础上，不能以发展农民合作经济组织之名，侵犯农　一　一　维普资讯 http://www.cqvip.com

民家庭承包经营的自主权，将农民的・承包地和财产归大　堆，或者违背农民意愿，强迫农民统一种植、统一经营。　各地实践证明，发展农民合作经济组织，只有不改变农户　的土地承包经营权和农民的财产所有权，切实按照合作制　的基本原则，规范内部章程，完善经营机制，提供有效服　务，才能够帮助成员增加收入，才能得到越来越多的农民　的信赖和参与，才能受到农民的广泛欢迎。　（二）坚持把农民自愿、农民受益作为发展农民合作　经济组织的出发点　发展农民合作经济组织的根本目的是富裕农民。在　促进农民合作经济组织发展过程中，必须坚持这一正确　方向。要始终做到尊重农民的意愿和选择，农民入社退　社自由，不搞强迫命令；坚持“民办、民管、民利＂，　不搞行政干预；对社员坚持以服务为宗旨，不以营利为　目的。　（三）坚持遵循市场经济规律　在发展农民合作经济组织过程中，不按市场经济规律　办事，行政包办、急于求成的现象还时有出现。因此，必　须强调发挥市场机制在资源配置中的基础作用，发挥农户　一３一　维普资讯 http://www.cqvip.com

市场主体的作用，充分尊重农户的生产经营自主权。政府　切不可将合作社纳入自已的行政体系之内，干预合作社的　内部事务；更不可将合作社的经济活动视为自己预算外收　入的来源，占有、平调合作社的资产。政府必须将自上　而下的推动与自下而上的努力相结合。政府应在政策允　许的范围内，帮助合作社以较小的代价获取各类生产要　素及销售其生产的产品，政府的有关机构应主动给合作　社提供各种服务，政策上给予一定的优惠，从而使合作　社能在经济上逐渐自立。切忌用行政指挥的办法盲目上　项目、铺摊子。　（四）坚持因地制宜，分类指导，注重实效　我国地域辽阔，自然条件千差万别，资源分布极不均　衡，农业生产门类不同，各地经济和社会发展水平差异很　大，决定了农民合作经济组织发展不可能是一个模式，一　个标准。必须考虑不同地区、不同产业、不同发展阶段的　特点和实际，循序渐进地推进。要根据本地区的实际情　况，科学指导，不能一哄而起，搞形式主义。　（五）坚持合作社的基本精神，创新合作社的形式　发展合作经济，关键在于提高农民民主管理意识和合　一４一　维普资讯 http://www.cqvip.com

作、互助、自立精神，没有必要简单重复传统的合作社的　原则。传统的合作社原则，越来越不适应现代市场竞争的　环境。例如，资本报酬有限原则，使农民不愿意向合作社　投资，导致合作社资金来源的困难。又如，一人一票原　则，使少数有效率的大农场在合作社中处于屈从大多数无　效率的小农场的地位，导致合作社决策不合理，风险承担　不平等。再如，成员开放原则，使合作社无法按照经济有　效的规模组织生产，经常出现设施投资过大，生产超过需　求的情况。在一些国家，合作社的发展陷入了困境，不得　不越来越依靠国家的补贴和保护。传统的合作社制度不断　受到许多经济学家的批评。批评之一是合作社缺乏经济效　率；批评之二是合作社实行市场垄断。适应外部经济环境　的变化，国外合作社内部制度安排的灵活性越来越大。在　一些合作社中，投票权是按照交易量分配，而不是一人一　票。对投资的利息没有限制，按股分红与按交易额分红的　比例由代表大会或董事会来定；合作社成员资格不开放，　按经济规模组织生产和吸收成员，但生产限额和成员资格　可以交易。‘总的来看，传统的以自我服务为主的合作社，　适应市场竞争不断加剧的压力，正在转向从事越来越多的　一５一　维普资讯 http://www.cqvip.com

开放型的经营服务，甚至逐步走向企业化、股份化。　二、发展目标　农民合作经济组织的政策发展应该旨在：　（一）促进现代农业发展　在全国优势农产品产业带和特色农产品生产基地，重　点扶持建立一批有代表性的农民合作经济组织，并做大做　强，力争每个重点农业行业都有一个产业协会，每个重　要的优势特色农产品都有跨区域的联合组织，大部分优　势农产品主产区或主销区都有与之适应的会员数量达到　一定规模的组织。依靠农民合作经济组织和各类市场中　介组织带动农户进入市场，使农产品生产、加工、销售　等环节有机结合、相互促进，推动建立有竞争力的现代　农业产业体系。　（二）提高农民的组织化程度　建立新型的农业经营服务主体，作为非政府组织或民　间组织，规范运作，形成与中间商和企业主抗衡的力量，　形成合理的利益分配机制，并进行自我协调、管理和服　务，增强小农适应全球市场、规避风险和捕捉机会的能　力，促进农民增加收入。　一ｆ｛一　维普资讯 http://www.cqvip.com

（三）提高农民民主管理意识和合作、互助、自立精神　依托农民合作经济组织的组建和运作，加强农户之间　的联系和交流，融洽农村干群关系，促进参与式发展，培　养农民的民主意识，提高自我管理能力。　（四）增强国家对农民合作经济组织发展服务和管理　的一致性和整体性　协调和规范政府行为，建立健全政府领导和工作服务　机构，创造对农民合作经济组织发展有利的环境、提供支　持性服务，规范和引导农民合作经济组织的运行，提升农　民合作经济组织运行质量，充分发挥其效能。　三、政策重点　（一）健全构架完整、功能齐全的合作经济组织体系　关于我国应建立什么样的合作组织体系，目前看法不　尽相同。大体有两种思路：一是大综合、大合作的思路，　即供销、信用、技术服务三位一体，组成综合性的合作　社，类似于日本的“农协’’。二是在现有的基础上各自完　善和发展的思路，即社区性合作经济组织、专业性合作经　济组织、供销社和信用社等，长期并存，自我改造，自我　发展，根据其不同特性，分别逐步加以规范。　一７一　维普资讯 http://www.cqvip.com

在我国，强调发展社区合作是必要的。与欧美国家不　同，东亚国家和地区农村村落稳固存在，村落内农户家庭　之间血缘、地缘关系密切，社区内的合作十分重要。目　前，我国的社区合作组织普遍存在着服务功能不强、合　作属性较弱的问题，对农民没有产生足够的吸引力和凝　聚力。要求在村庄一级普遍建立社区合作组织的做法是　不可行的。这种做法实质上是建立“全民社”，农民只　有入社的义务　但没有退社的权利。这样做，只能束缚　甚至窒息我国合作经济事业的发展。在我国现实条件　下，发展合作经济，要充分利用社区这一组织资源，但　又不能局限于社区合作，农村市场经济的发展必然会超　越社区的界限，要求在更广的范围内发展多种形式的联　合与合作。　近年来，各种类型的农民专业合作发展很快，在为农　民提供科技、信息、资金、物资和产品销售等服务，增加　农民收入和提高农民组织化程度方面发挥一定的作用，但　不可否认，迄今为止，这种合作经济组织并没有形成大的　气候，对这类合作，要大力鼓励，要通过深化改革，为这　类合作组织的发展创造更宽松的政策环境。　一８一　维普资讯 http://www.cqvip.com

对供销社的改革，人们寄予了厚望。早在２Ｏ世纪８Ｏ　年代初，中央就从政策上明确提出恢复供销社“三性”，　还社于民。然而，经过十余年的努力，把供销社改成农民　合作经济组织的目标并没有达到。事实证明，试图把供销　社在整体上改造为新型合作组织的政策目标是难以实现　的。有条件的供销社可以改造为农民的合作经济组织，而　大多数供销社在改革目标上设定为盈利性的非合作制性质　的企业组织可能更为恰当。农村信用社的改革也面临着与　供销社同样的问题。　日本“农协”有许多成功的经验值得借鉴。日本“农　协”不仅是农民的经济利益代表，而且也是农民的政治利　益代表；它既是合作经济组织，也是行政辅助机构和政治　团体。借鉴日本“农协”的经验，我们可以在一些地区试　办为农民提供包括信用、供销、技术推广等在内的综合性　服务的合作社。　目前，我国农产品行业协会发展刚刚起步，业务范围　往往仅是引入新的品种，指导生产，几乎不涉足流通领　域。入世以后，国内农产品将遭遇全方位的市场挑战。在　这种背景下，要探索和支持以龙头企业和农户为主体，在　一９一　维普资讯 http://www.cqvip.com

自愿互助的基础上建立各种行业协会和社会性中介组织，　特别需要专业性行业协会组织承担市场信息发布、政策法　规咨询服务、行业准入管理、市场价格协调与管理、技术　支持与服务、行业损害调查、纠纷处理等重任。　要大力加强农村信贷合作社体系建设。２００６年中央１　号文件明确提出发展农户资金互助组织。目前这项工作还　未真正启动，只是在部分地区存在一些自发的试验。农民　资金互助组织，包括互助性借贷组织、互助性担保组织、　互助性保险组织等。发展农民资金互助组织，可以调节成　员资金余缺，满足广大农户小额、频繁的资金需求；有助　于形成符合农村资金需求特点、功能完善的金融服务体　系　发展农民资金互助组织，应坚持以农户为主体，以村　和合作社组织成员内部信用为活动边界，坚持农民资金互　助组织独立承担经营风险责任，依法开展资金互助活动，　在经济和其他活动中承担民事责任。农民资金互助组织问　题政策性强，要逐步创造推广的条件和政策环境。要尽快　给予农民资金互助组织合法地位，引导和规范这类组织的　行为。通过政策银行向农民资金互助合作社提供转贷款支　持，引导商业银行将贷款批发给农民资金互助组织。尽快　一１（１一　维普资讯 http://www.cqvip.com

建立农民资金互助组织试点示范项目，通过典型示范，提　高发展的层次和水平。　在我国，形成完整的合作组织的网络体系，必须鼓励　合作经济组织之间开展合作，要鼓励跨区域发展，扩大组　织的规模和覆盖面，提高合作经济组织的开放性。要逐步　形成包括中央支持机构、全国总社，省合作联社，市县合　作联社和基层合作社等层级，包括金融、销售、加工等多　种职能，覆盖大多数农民的庞大合作网络体系。　（二）建立健全符合国情的农民合作经济组织法律制度　合作社法要体现包容性与简洁性。德国合作社的立　法已经有一百多年的历史，在近年所作的关于其合作社　立法的修订讨论中，该国对其合作社法基本没有调整，　仍然沿用百年前的第一部合作社法。合作社法应能对社　会、经济、政治环境的变化具有较强的适应性和包容　性，因为法律法规的一贯性、通用性和包容性对于其受　体具有重要意义，合作社法的包容性有利于为合作社的　发展创造宽松的发展和生存环境。法律的简洁明了对于　合作社的发展也具有不可低估的作用。法律不同于合作　社章程，法律只是就合作社基本权利和法人地位等关键　一１　１—　维普资讯 http://www.cqvip.com

问题做出规定，而不应纠缠于细枝末节，其他许多内部　治理事务等应该交由合作社内部决定，由社员自己来讨　论决定。　合作社与企业等其他经济主体具有很大的相似性，法　律法规的制定应充分考虑到这一点，注重合作社与其他法　律法规的兼容性，而不应较多地突出合作社的特殊性，为　合作社制定众多的特殊条款，这样反而不利于法律法规的　实行，造成政府管理部门和合作社的无所适从，最终会影　响合作社的健康发展。　中国农民专业合作法已进制定出来，总体来看，立法　有关规定已经比较全面和细致，并充分考虑了中国的国　情。法律突出了农民的主体地位和农民对合作社的民主管　理，同时也是一部条文通俗易懂、简明扼要的法律。它的　条文相当于合伙企业法的Ｉ／ｚ，公司法的１１４，便于农民　了解和掌握。法律明确了农民专业合作社的市场主体地　位，使农民专业合作社法成为继公司法、合伙企业法、个　人独资企业法之后，又一部维护市场主体的法律。法律对　国家鼓励和支持农民专业合作社发展的政策和方式做出了　明确的规定，对于保证和促进农民专业合作社的健康发展　一１　２—　维普资讯 http://www.cqvip.com

具有重要的作用。这部法律将于２００７年７月１日正式开　始实施。　为了实施好这部法律，一是要组织协调国家有关部　门，在农民专业合作社示范章程、工商登记办法的制定以　及扶持政策、财政支持政策．、农民专业合作社的财务会计　办法等方面，制定一些配套法规和统一的管理办法，以便　和法律一起实施。二是鼓励地方制定实施细则，因地制宜　推动农民专业合作社发展的发展。三是加强对法律实施工　作的组织领导，加强对法律知识的宣传和普及，统一思　想，提高认识，明确责任，规范行为，为法律的实施创造　良好的环境和工作条件。四是加强跟踪研究，不断总结实　践经验和发现问题，为改进法律的实施和今后进一步完善　法律提供支持保证。　（三）健全农民合作经济组织内部治理机制　现阶段各地对农民合作经济组织大多实行的是先发展　后规范、边发展边规范的方针，同时受客观条件的影响，　一些合作社发展不规范普遍存在。尤其是一些组织章程的　内容不完整，发展的规章制度不健全，影响了组织的发展　壮大。要规范并实施农民合作经济组织的章程和制度，引　一１　３—　维普资讯 http://www.cqvip.com

导建立合理的组织结构，加强组织内部治理机制建设，同　时要规范政府行为，侧重于对农民合作经济组织的服务和　引导工作，真正建立以农民自主决策、自我发展的运行模　式。要采取积极稳妥的方式，根据农民合作经济组织的发　展情况，要求政府官员退出合作经济组织管理层，尽快建　立合作经济组织民主管理机制。　（四）建立农民合作经济组织发展的政策支持体系　合作社的发展需要政府的支持，但是过多的政府干预　可能会削弱合作社的自主和独立，因此如何界定政府对合　作社的职能是合作组织发展中不可忽视的问题。一是要以　市场为导向，加快农村改革，促进基层政府及有关部门转　变职能，加强服务意识，参与而不干预，引导而不强迫。　二是要打破部门分割和地区分割资源配置，放宽对农民合　作经济组织生产经营范围限制，切实取消各有关部门对农　民合作经济组织依法组建和开展活动不合理的限制，取消　有歧视性质的商业监督规定。三是制定更加优惠的政策。　中央各部委、各地区近年来都从不同方面加大了对农民合　作经济组织发展的支持，但目前合作经济组织的发展还远　不能适应当前发展的需要，有些政策还需要加大落实力　一１　４～　维普资讯 http://www.cqvip.com

度。建议国家各有关部门和地方要进一步加大支持的力　度。要加大财政支持力度，主要用于促进农民合作经济组　织新品种引进、新技术推广、标准化生产、品牌建设、市　场促销、灾害补助等；对组织用于发展农产品仓储、保　鲜、加工、营销等方面的贷款，要给予贴息扶持。要明确　对合作经济组织在增值税、企业所得税、营业税等税种上　的优惠条例，以促进农民合作经济组织可持续发展。要加　强信贷支持，制定专门针对农民合作经济组织的倾斜性贷　款支持政策。此外，政府部门也可以设立农业担保基金，　为农民合作经济组织提供经济担保。　（五）加强教育与培训，促进农民合作经济组织能力　建设　中国目前农民合作经济组织发展较快，要加强合作组　织的教育、研究和培训工作。一是要加强基础研究和教　育。在一些大学设立合作社院系，资助一些科研院所和研　究机构开展专题研究活动，为农民合作经济的发展提供人　才保障。二是培养基层社区合作社领袖。将对农民合作经　济组织成员的教育与培训纳入到职业技术教育规划与成人　教育之中，开展专门针对合作经济组织成员的短期培训。　一１　５—　维普资讯 http://www.cqvip.com

三是运用参与性项目手段去推广有关合作组织的知识。向　农民展示不同类型的合作组织发展经验和成果，通过培植　典型，组织观摩和交流，总结推广经验，自上而下、循序　渐进地扶持一批农民合作经济组织，发挥典型示范作用。　四是指导和帮助农民合作经济组织制定发展规划，发展壮　大组织规模。五是通过宣传、教育等多种手段，培育农民　的合作精神、契约精神，全面激活农民自身的自主、自　立、自强意识和群体意识，为农村合作经济组织的发展和　健康运行奠定必要的思想文化基础。　（六）鼓励各种社会力量参与农民合作经济组织的发展　要发挥农业产业化企业的作用，为合作组织发展提供　资金和信息支持，签订稳定的保护价购销合同。要发挥科　协的作用，培训农民利用信息化手段和网络促进发展，引　导农民使用现代科技成果，提升生产经营的科技含量。要　发挥大学等科研机构的作用，帮助政府提高政策决策水平，　同时为农民提高文化水平和掌握先进的经营管理知识、技　能提供咨询、培训服务。发挥新闻媒体的作用，宣传国家　关于支持农民合作经济组织发展的政策和信息，对有关农　民合作经济组织的创建和发展的科学知识进行宣传。　一１　Ｒ一　维普资讯 http://www.cqvip.com

（七）加强国际交流与合作，借鉴国外发展合作组织　的经验　借鉴国外发展合作组织的经验，同时加强对外交流与　合作，促进全国农民专业合作社对外的联合和合作，帮助　农民合作经济组织拓展市场和发展空间。理想的吸收国际　经验方式是通过各方的决策者，专家和实践者共同参与，　以开放式思维和灵活的原则，从而找到国外经验适用于中　国情况的机会。要鼓励国际机构通过实施援助项目，支持　私营和非政府部门发展农民协会的必要技能和经验。目　前，世界银行、加拿大国际开发署、德国技术公司等国际　机构都有支持农民专业协会的项目。要加强国际机构之间　的信息交流，国内和国际项目在设计和资金使用上应加强　协调，提高成效。　农村经济研究部　韩　俊秦中春　张云华　罗　丹　一１７—