第２４卷第４期 开封大学学报 ＪＯＵＲＮＡＬ ＯＦ ＫＡＩＦＥＮＧ ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ ＶｏＬ２４ Ｎｏ．４ Ｄｅｅ．２０１０ ２０１０年１２月 试论西汉丞相制度的演变 王连旗 （河南大学历史文化学院，河南开封４７５００１） 摘 要：丞相是封建国家政权机构中居于中枢地位的官职，其职责是辅助皇帝、总理全国政 务。西汉统治者继承了秦的丞相制度。西汉前期，丞相的权力比较大；汉武帝时期，丞相职权开始 衰弱；成帝时，统治者置三公官，丞相之权一分为三；哀帝时，丞相被大司徒所代替。西汉丞相制度 演变的主要原因是统治者要在新形势下更有效地进行理性行政。 关键词：西汉；丞相制度；演变・９原因 中图分类号：Ｋ２３４ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００８—３４３Ｘ（２０１０）０４—００２３—０４ 汉承秦制，秦制源于战国。就丞相制度而论，其 肇始于战国，确立于秦代，完备于西汉前期，衰落于 动，主要是模仿古制设置了三公官。成帝时，何武建 言：“今末俗之弊，政事繁多，丞相之才不能及古，而 丞相独兼三公之事，所以久废而不治。宜建三公官， 定卿大夫之任，分职授政，以考功效。” ］‘卷 ＇ 朱博传 绥和元年，成帝就“赐曲阳侯根大司马印绶，置官 西汉中后期。丞相制度在西汉政治制度中占有相当 重要的地位，它是西汉行政体制的枢纽。本文试图 对西汉丞相制度的演变作一探讨。 一、西汉丞相制度中丞相人数和名称的演变 属、罢骠骑将军官，以御史大夫何武为大司空，封列 侯，皆增奉如丞相，以备三公官焉。” 卷 ＇ 朱博传 三 公官即大司空、大司马、丞相，丞相官名照旧。哀帝 元寿二年，丞相“更名大司徒”，“复赐大司马印绶， 置官属，去将军，位在司徒上”［ ‘卷 ’ 玎官公卿表》）。外 朝设大司徒、大司马、大司空，这些官职互不统属，互 秦代确立丞相制度，将丞相作为中央行政体制 的首脑。西汉丞相制度承袭秦代，并在秦代的基础 上又有所发展和完善。秦代自始至终基本上都设左 右丞相。西汉前期基本上是只设一个丞相。“高帝 即位，置一丞相，十一年更名相国，孝惠、高后置左右 丞相，文帝二年复置一丞相” ］‘卷 ＇ 公删表 。西汉 前期，只有三个人担任过相国，即汉高祖和汉惠帝时 代的萧何、曹参、吕产。在汉高祖之后，西汉开始设 左右丞相，如惠帝时陈平、王陵分别为左、右丞相，高 后时陈平与审食其分别为左、右丞相，文帝时陈平与 周勃分别为左、右丞相。这时的左右丞相制与秦代 不同的地方是，右丞相地位高于左丞相，如“孝文帝 相制衡。从表面上看，这只不过是名称的改变，由一 分为二、三，或二、三合为一，事实上，丞相的职权也 随着名称的变化有了很大的不同。 二、西汉丞相职权的演变 （一）西汉前期丞相的职权 西汉前期，多是功臣、外戚人相，位极荣尊，权势 很大 。根据有关史料记载，丞相的权力可分为以 下几个主要方面。 乃以绛侯勃为右丞相，位次第一。平徒为左丞相，位 次第二” 卷 ’《陈艰洲 家 。但是，西汉前期的左右丞 相制已经开始向一丞相制过渡和发展。《史记・陈 １．推荐选拔官吏 如韩信因不得志而弃楚归汉，又因不得志而欲 离汉，是萧何慧眼识英雄，从半路上把他追回，并说 丞相世家》载，文帝元年，“绛侯勃谢病，请免相，陈 平专为一丞相”。这一事件标志着自秦以来的左右 丞相制的结束和一丞相制的基本确立。从此以后， 直到西汉末年三公制建立之前，西汉王朝一直实行 一服高祖刘邦，力排众议，拜韩信为大将军，为刘邦选 拔了一名优秀的军事指挥员。萧何晚年又把本来与 自己有隔阂的曹参推荐给惠帝，使之做了西汉第二 任丞相。这既表现了萧何不计前嫌、为国求贤的品 丞相制。从成帝开始，汉中央官制有了很大的变 收稿日期：２００９—１２—１９ 作者简介：王连旗（１９７１一），男，河南民权人，博士研究生。研究方向：中国古代政治制度史。 ２３ 德，又说明丞相在选官派将上确有很大权力。 ２．弹劾、诛罚百官 文帝时，内史晁错有罪，申屠嘉奏请皇上杀晁 错，皇上未同意。申屠嘉对其长史说：“吾当先斩以 闻，乃先请，固误。” ‘卷４。， 晁错传》 另外一个例子是： 文帝时，申屠嘉为丞相，文帝宠臣邓通对其怠慢无 前，丞相由列侯充任，均是“贵族（列侯）丞相”，公 孙弘则开创了“布衣丞相”的局面，但这种“布衣丞 相”与皇帝的关系极为疏远，很难得到皇帝的尊重。 汉武帝时期的丞相权力开始被内朝官和尚书等势力 分割，丞相的地位也随之降落。 ． 汉代成熟时期的内朝官包括大司马诸将军和侍 中、左右曹、诸吏、散骑、中常侍、给事中等六种加官， 这些官职的本来职掌均为顾问应对、议论政事、谏诤 礼，申屠嘉即以不敬丞相之罪，正式行文召邓通至丞 相府欲杀之，文帝派使者营救，申屠嘉才将其释 放 ‘卷４ ， 申屠嘉传 。这些事件证明丞相有自行诛罚 之权。 ３．主管郡国上计与考课 总领郡国计薄是丞相的一项重要权力。《史 记・张丞相列传》记载：“萧何为相国，而张苍乃自 秦时为柱下史，明习天下计藉。苍又菩用算律历，故 令苍以列侯居相府，领主郡国上计者。”西汉前期， 丞相通过总领地方上计，一方面得以了解地方民情， 另一方面据此考查地方官吏。 ４．总领百官奏事 汉初几朝，凡遇重大事情，都由丞相召集百官集 体议论，然后由丞相领衔奏事。如平定诸吕叛乱后， 大臣共谋召立代王（刘恒），“群臣上议”，则由丞相 陈平领衔上奏… ， 文帝纪 。 ５．封驳、谏诤。丞相对于皇帝的诏令有不符合 法律、制度者，有封驳谏诤之权。如景帝想要封皇后 兄王信为列侯，与丞相周亚夫商议，周亚夫说：“高 帝约，非刘氏不得王，非有功不得侯，不如约，天下共 击之。今信虽皇后兄，无功侯之非约也。”景帝默然 而止之…‘卷４０ｔ 周勃传”。 总之，西汉前期丞相的权势是很大的，～人之 下，百官之上，具有生杀封夺大权。从以上简略的叙 述中可以看到，丞相的职权主要在两个方面：一是用 人，二是出谋定策。这两个方面无疑是为政的要害， 千头万绪的政事都和这两个方面有关，其职事繁重， 自不待言。随着政治局势的稳定和封建专制制度的 发展，如此集中的相权必然要被分割和转移，皇权必 定要加强对它的控制，这种变化是从汉武帝时期开 始的。 （二）西汉后期丞相职权的变化 丞相制度到西汉前期达到了完善的地步，丞相 权力可以说登峰造极，以至于到汉武帝时代形成了 “权移主上”…‘卷 ， 蚧传 的局面。然而，这种局面 是专制制度绝对不允许的。从丞相本身的情况看， 到汉武帝时代，汉初的功臣列侯势力已消亡殆尽，丞 相失去了雄厚的社会基础。特别是从公孙弘以儒术 白布衣入相后，丞相选任格局发生了变化。在此之 ２４ 拾遗、宿卫皇宫等。由于有这些职掌，他们具有一种 特殊的地位与条件，他们既不同于朝廷中与皇帝比 较疏远的公卿百官，也不同于仅对皇帝生活负责的 仆役之官。一方面，他们与皇帝的关系比较密切，经 常接受皇帝顾问，议论政事，参与决策；另一方面，他 们知识渊博，学通古今，很受皇帝的尊重。所以，内 朝就是在这批人的基础上建立起来的，获得加官头 衔的官员大多为这批谏议、顾问、宿卫之官 。武 帝时期内朝组织在一定程度上侵蚀了相权，主要表 现在以下几个方面。 １．侵蚀了丞相的辅政之权 自霍光以后，内朝首领均处于辅政地位。起初， 在形式上还是内外朝首领共同辅佐天子，外朝首领 即丞相在表面上还被列为辅政大臣之一。《汉 书・车千秋传》云：“昭帝初即位，未任听政，政事壹 决大将军光。千秋居丞相位，谨厚有重德……终不 肯有所言，光以此重之。”在车千秋之后，丞相的这 种辅政地位在形式上也被取消了，丞相中再无一人 担任辅政之职，辅政之位为内朝官所独掌。如宣帝 遗诏，辅政大臣中就取消了丞相。《汉书・萧望之 传》云：“及宣帝寝疾，选大臣可属者，引外属侍中乐 陵侯史高、太子太傅望之，少傅周堪至禁中，拜高为 大司马车骑将军，望之为前将军光禄勋，堪为光禄大 夫，皆受遗诏辅政，领尚书事。”其他内朝首领如王 凤、王根、王商、王音、许嘉、丁明、王莽等均居于辅政 之位，掌辅政之权，而外朝丞相再也没有辅政之权 了。 ２．侵蚀了丞相的军事之权 西汉前期丞相可以参与军事决策，甚至可以率 兵征战。汉武帝以后，军事之权完全归于以将军为 首的内朝。无论是京师宿卫之军或是外出征战之。 军，其统帅权均为内朝将军所掌握。如《汉书・张 安世传》云：“（安世）拜为大司马车骑将军领尚书 事。数日，罢车骑将军屯兵，更为卫将军，两宫卫尉、 城门、北军兵属焉。”军事决策之权也为内朝所掌 握，重大军事行动均由皇帝与内朝决定。《汉 书・魏相传》云：“元康中，匈奴遣兵击汉屯田车师 者，不能下。上与将军赵充国等议，欲因匈奴衰弱出 兵击其右地，使不敢复扰西域。”而丞相在一般情况 下，是不得参与军事决策的，只有在皇帝特诏的情况 下，才能人禁中与内朝臣共商军事决策。《汉 书・冯奉世传》记载：“永光二年秋，陇西姐旁种反， 诏丞相韦玄成、御史大夫郑弘、左将军许嘉、后将军 奉世人议。” ３．侵蚀了丞相的人事行政权 内朝对丞相人事行政权的侵蚀主要表现在对公 卿百官的任免和监督弹劾方面。如《汉书・元后 传》记载：汉成帝时外戚王凤专权，“王氏子弟皆卿 大夫中诸曹，分据势官满朝廷”。对于外朝官员，内 朝首领也有相当大的干预权，甚至对外朝首领如丞 相、大司马、大将军等也可以左右其任免。如《汉 书・蔡义传》云：“义为丞相年八十余，常使两吏扶 夹乃能行。时大将军光秉政，议者或言光置宰相不 选贤，苟用可专制者。”另外，西汉后期内朝可以弹 劾包括丞相在内的所有外朝官员，其方式，或由内朝 首领书面弹劾奏免外朝官员，或由内朝会议议定外 朝大臣之罪而加以集体劾奏。内朝已成为最高弹劾 机关。 ４．侵蚀了丞相参知机务权与对国家大事的决策权 武帝以后，内朝牢牢地控制了作为国家政事中 枢组织的尚书，排斥了丞相对尚书的领导，等于剥夺 了丞相在国家大事方面的决策权力，外朝丞相成为 内朝政令的执行者。这种内朝决策与外朝执行的行 政关系，可由下面这个事实证明。《汉书・杨敞传》 记载：“昌邑王征即位，淫乱，大将军光与车骑将军 张安世谋欲废王更立。议既定，使大司农田延年报 敞（丞相杨敞），敞惊惧，不知所言，汗出洽背，徒唯 唯而已。” 不仅内朝官侵蚀了丞相职权，而且尚书也在一 定程度上侵蚀了丞相的职权。 尚书一职可溯源于战国时代。在西汉时期，尚 书的地位与职权的发展变化大致说来可分为两个阶 段。在武帝以前，尚书是少府的属官，与尚衣、尚席、 太医、太官、汤官、导官等一样，仅仅是职掌皇帝笔札 的仆役之官，其地位、品秩、权力均很低。汉武帝时 期，尚书组织较以前增大，开始分曹办事。到成帝 时，又进一步扩大了尚书组织。《汉旧仪》卷上云： “尚书四员，武帝置，成帝加一而五，有侍曹尚书，主 丞相御史事，二千石尚书主刺史二千石事，户曹尚书 主人庶上书事，主客尚书主外国四夷事，成帝加三公 尚书主断狱事。” 尚书利用这种地位与条件，开始侵蚀丞相职权。 表现为： 其一，尚书职典国家枢机之事，君主之诏令由尚 书下达，群臣之上奏由尚书总领。《史记・三王世 家》云：“御史臣光守尚书令未奏央宫。制日：‘下御 史。’六年三月戊申朔，乙亥，御史臣光守尚书令，丞 非，下御史书到。”如果皇帝违背了章奏诏书由尚书 上传下达的原则，就会被视为违常与例外。如《汉 书・魏相传》记载：“故事诸上书者皆为二封，署其 一日副，领尚书者先发副封，所言不善，屏去不奏。” 其二，尚书代表皇帝任命百官，侵蚀了丞相在百 官任免方面的权力。《汉旧仪》卷上云：“旧制，令六 百石以上，尚书调拜迁，四百石长相至二百石，丞相 调除。”六百石以上的高级官吏皆由尚书调除，可 见，丞相拜除官吏之权大大削弱。 其三，尚书侵蚀了丞相对公卿百官的考课与监 督弹劾之权。元帝时，“上使尚书选第中二千石，而 野王行能第一” 卷 ’ 野 。 。这说的是考课官 吏。尚书的弹劾权更大，有时甚至弹劾丞相，俨然成 为西汉中后期的最高监察弹劾官员。如平帝时， “尚书劾（董）贤帝病不亲医药”…‘ 。’ 佞幸董贤传 。 综上所述，西汉时期相权的变迁经历了一个从 汉初的独相制到武帝以后内朝、尚书等势力对丞相 职权进行侵蚀的过程。这种变化是在所难免的。皇 权对相权加强控制，使其不断地向皇帝容易掌握的 身边近臣手中转移，最终集中在皇帝手中，取消相权 的独立性这样做是为了保证皇权的至高无上。此 外，在新形势下，为了维护地主阶级的政治经济利 益，也不得不对丞相制度做一些改革。 三、西汉丞相制度演变的主要原因 （一）皇权与相权之争 皇帝感到丞相对其威胁太大而削弱相权，是导 致丞相制度变化的一个重要原因。在中国历史上， 皇权和相权，二者相互依存、相互制约。皇帝是国家 元首，行使最高统治权；丞相是政府首脑，行使国家 最高管理权。没有丞相对国家的管理，皇帝就有可 能江山不保；没有皇帝的信任重用，丞相也难居高 位。然而皇权和相权始终划分不清，且国家重人治 轻法治。丞相是百官之长，其权力之大、地位之高是 其他官僚无法比拟的，因此相权最有可能威胁到皇 权，皇权也就时刻防范着相权。皇权和相权的矛盾 在西汉王朝的发展中始终存在。 虽然西汉前期丞相位高权重，但是随着形势的 发展，加强皇权，削弱相权就成为必然结果。明君与 贤相毕竟在历史的长河中是极少数，即便谨慎的萧 ２５ 何也难免受到刘邦的怀疑。皇帝总是尽可能地把大 权集中到自己可以控制、比较放心的人手中，但又没 有令他最放心的人选。以丞相为首的官僚阶层，从 理论上来说对皇权是没有选择权的，即使丞相个人 相之职（如周勃），而且到文帝末年列侯已死亡殆 尽，不得不先以关内侯申屠嘉为丞相，然后封列侯。 另一方面，列侯的第二代、第三代多为纨樗子弟，除 个别人（如周亚夫）外，才干往往较差。《史记・张 没有与君主争夺权力的初衷，但为了保证官僚体制 的正常运转，也会经常与君主专制的非理性因素进 行对抗，而失败者往往是丞相一方。有不少丞相在 丞相附申屠嘉列传》记载：“自嘉死后，景帝时开封 侯陶青、桃侯刘舍为丞相。及今上（武帝）时，柏至 侯许昌、平棘侯薛泽、武强侯庄青翟、高陵侯赵周筹 与君权政治的冲突中被皇帝处死。比如武帝一朝 ｌ３位丞相，有６个被杀或自杀。西汉共有８位丞相 被杀或自杀，武帝朝就占了６位。这中间不排除武 帝个人的原因，但说明君和相之间出现了不和谐的 情况，这种不和谐主要体现在皇帝和丞相分权方面 以及彼此政治生活的定位上。 （二）统治者为了在新形势下更有效地进行统治 受主客观条件的影响，新形势下，为了提高统治 效益及质量，维护地主阶级的政治经济整体利益，西 汉统治者不得不做出一些改革。汉武帝以前，西汉 王朝基本上采用“黄老清静无为”之术，在具体统治 中主张君道无为，臣道有为。汉武帝即位时，清静无 为的黄老政治已经不合时宜。窦太后去世后，这种 局面再也无法维持下去了，因为经过７０多年的休养 生息，西汉经济恢复，国力强大，况且汉武帝又是一 个拥有雄才大略、不甘寂寞的君主。在他的统治下， 内外政策发生剧变，清静无为开始转变为积极有为， 对丞相的要求也随之发生变化。然而，当时的丞相 制度却不适应这一形势的变化。 首先，按旧制，帝相之间见面次数较少。《汉 书》卷八九《循吏传》序：汉宣帝“厉精为治，五日一 听事，自丞相以下各奉职而进”。“厉精为治方五日 一听事，则在此之前必在五日以上，或许是一月二 朝” ‘卷 ， 张禹传 。间隔时间长，对于迫切需要听取 古今治道的武帝来说如何等得及？为了弥补此缺 陷，皇帝固然可以多召见丞相议事，可是按旧制，礼 节隆重。“丞相进见，圣主御坐为起，在舆为下，还 有谒者为之赞唱” ］‘卷 ， 狸 进传 。《史记》卷一百二 十《汲郑列传》记载：汲黯为主爵都尉，“大将军（卫） 青侍中，上踞厕（床侧）而视之。丞相（公孙）弘晏 见，上或时不冠。至如黯见，上不冠不见也。上尝坐 武帐中，黯前奏事，上不冠，望见黯，避帐中，使人可 其奏”。此事既说明武帝不喜烦琐礼节，甚至见丞 相都不冠，又说明礼制毕竟约束很大，武帝对丞相也 只是“或时”不遵行，而且限于宴见和冠饰，一般情 况下丞相来朝见，商议政事，皇帝必得一丝不苟。因 此限于礼制，汉武帝不会屡召丞相。其次，按旧制， “常以列侯为丞相”。列侯多武将，不一定能胜任帝 ２６ 为丞相。皆以列侯继嗣廉谨，为丞相备员而已，无所 能发明功名有着于当世者。”一句话，按旧制任用的 丞相多半不称职，起不到雄心勃勃的武帝左膀右臂 的作用。第三，按旧制，武帝自己不能充分发挥作 用。因为天下文书资料汉初以来皆保存在丞相府和 御史大夫寺㈨卷 ，《萧何传＂，丞相才干差，固然不能充 分利用这些文书，而武帝在宫中，离两府较远，参考 文书很不方便，必然影响到武帝的决策。汉武帝为 了实现自己的抱负，下诏举贤良直言极谏之士，选取 有才干、有智谋的官吏与士人为己所用，然后设置尚 书台，建立内朝制，使汉初以来的丞相制度为之一 ［５］ 又 Ｏ 西汉丞相制度的演变，是西汉封建专制主义制 度发展的一个侧面。在其演变的每一个阶段的初 期，都不同程度地起到了稳定皇权、发挥政权效能、 加强对国家的管理等积极作用。其组织机构由初期 “助理万机” 卷４ ，《眦 》 的丞相制演变成为三公 的“分职授政” ’ ‘ ＇ 朱博传＂，这些演变，从某种意义 上说是中央集权制度不断进步的一种表现。然而， 从封建专制制度的基本结构来考察，丞相是皇帝的 驯服工具和牺牲品，皇帝是国家的化身，具有至高无 上的权威。所谓“天无二日，士无二 王” 。 ‘卷 ， 高祖术纪 ， ‘‘有善归主， 有恶自 与 卷∞， 萧¨传 等等，都是对中国封建专制制度下 君臣关系的概括，是封建专制制度特性的反映。 参考文献： ［１］［汉］班阎．汉书［Ｍ］．北京：中华书局，１９８２． ［２］［汉］司马迁．史记［Ｍ］．北京：中华书局，１９８２． ［３］安作璋，熊铁基．秦汉的丞相制度［Ｊ］．山东师范大学学 报（社会科学版），１９８２，（５）． ［４］李宜春．论西汉的内朝政治［Ｊ］．史学月刊，２００３，（３）： ３１—３３． ［５］祝总斌．西汉宰十口制度变化的原因［Ｊ］．历史研究，１９８６， （２）：Ｉ１２一Ｉｌ３． ［６］［元］马端临．文献通考『Ｍ］．北京：中华书局，２００６． ［责任编辑张焰］