第２１卷第２期 Ｖｏ１．２１，Ｎｏ．２ 四川经济管理学院学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｓｉｃｈｕａｎ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ２０１０年６月 Ｊｕｎ．２ＯｌＯ 对建立山区生态补偿法律机制的思考 朱伟李明华 浙江临安３１１３００） （浙江农林大学环境法治与社会发展研究中心摘要：山区生态补偿法律机制是实现山区自然资源持续利用的重要保障。本文分析了建立山区生态补偿法 律机制的必要性以及当前有关生态补偿的立法现状，并在此基础上从立法选择、基本原则、具体设计等方面提出了 建立山区生态补偿法律机制的建议。 关键词：山区；自然资源；生态补偿；可持续发展 中图分类号：ＤＦ４６８ 文献标志码：Ａ 文章编号：１００８—９７０５（２０１０）０２—００６８—０４ 一、建立山区生态补偿法律机制的必要 受的损失和所作出的贡献给予经济上的补偿，以提 高他们保护和恢复生态系统的积极性。 基于上述认识，山区生态补偿就是指为了实现 性 我国是个多山的国家。山区面积占全国土地面 积的三分之二以上，山区人口占全国总人口的三分 之一以上。我国的山区也是贫困问题比较突出的一 个区域。－ｌ Ｊ山区的贫困问题之所以会比较突出，原 对山区生态系统功能和价值的保护和恢复而进行的 补偿，以及对山区生态建设的贡献者和为维护山区 因是多方面的，其中一个重要的原因就是对山区自 然资源的不合理开发和利用，这已经影响到了山区 生态系统自身的再生能力，山区生态系统的破坏反 过来又导致山区居民的进一步贫困。也就是说，山 区的贫困问题与山区生态系统的破坏之间已经形成 了一个恶性循环。研究表明，山区自然资源的生态 生态环境而遭受经济损失者所进行的资金、技术、实 物上的补偿及政策上的优惠。 山区生态补偿法律机制是实现山区生态补偿、 促使山区自然资源可持续利用的有力保障，建立山 区生态补偿法律机制是合理的也是必须的。通过实 施山区生态补偿法律机制，可以弥补国家财政拨款 的不足，推动山区经济的持续发展。同时，在市场经 济条件下，要维持山区生态系统的动态平衡，必须使 山区生态的保护行为获得持续的经济补偿，否则山 区生态系统只能不断遭受破坏而持续恶化。此外， 实施山区生态补偿法律机制，可以协调经济利益和 生态利益之间的关系，推动山区经济的大发展，这与 可持续发展的要求是相符合的。 价值是巨大的，但这一巨大的生态价值却不能通过 商品交换得到实现。为此，实现山区生态补偿就显 得十分必要。 吕忠梅教授在《超越与保守——可持续发展视 野下的环境法创新》一书中，对生态补偿是这样定 义的，她认为：“生态补偿从狭义的角度理解就是 指：对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资 源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综 合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还 二、当前有关生态补偿的立法现状及评 介 《森林法》（１９９８）第８条规定：“国家建立森林 生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和 应包括对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民 进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以 特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和 管理。”《森林法实施条例》（２０００）第１５条规定：防 护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补 偿的权利。此规定在法律上推动了生态补偿制度的 实行。与此同时，林业最高主管部门国家林业局也 及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行 的科研、教育费用的支出。”Ｌ２ 据此，我们可以认为 生态补偿的目的在于保护和恢复生态系统的功能和 价值，以及对从事生态建设的人在生态建设中所遭 收稿日期：２０１０—０３—２６ 作者简介：朱伟（１９８７一）。男，硕士生，主要从事环境政策与法律研究。 ６８ 第２期 朱伟等：对建立ｌＩｊ区生态补偿法律机制的思考 明确提出将“由无偿使用森林生态效益转向有偿使 用森林生态效益”作为中国林业发展的五大转变之 一种不同种类的法律规范之中，不成体系。此外，现有 的生态补偿是根据单一的自然资源种类所作的规 定，没有把自然资源作为一个整体进行相应的制度 ，并于２００１年底正式启动了全国森林生态效益资 金补助试点工作，国家财政拿出ｌＯ亿元在１１个省 设计。另一值得注意的问题是，起着涵养水源、保持 水土等重要作用的山区生态系统正在遭受重大破 进行试点，还拿出３００亿元用于公益林建设、天然林 保护、退耕还林补偿、防沙治沙工程等等，这意味着 我国生态公益林的管护开始纳入国家公共财政支出 预算。 《矿产资源法》（１９８６）、《水法》（２００２）、《草原 法》（２００２）等相关法律法规对生态补偿问题也作了 类似的规定。《矿产资源法》第３２条规定：“开采矿 产资源给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔 偿，并采取必要的补救措施。”《水法》第３５条规定 “从事工程建设，占用农业灌溉水源、灌排工程设 施，或者对原有灌溉用水、供水水源有不利影响的， 建设单位应当采取相应的补救措施；造成损失的，依 法给予补偿”；第４８条规定“直接从江河、湖 白或者 地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水 许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政 主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证， 并缴纳水资源费，取得取水权”。《草原法》第３５条 规定“在草原禁牧、休牧、轮牧区，国家对实行舍饲 圈养的给予粮食和资金补助”；第３９条规定“因建 设征收、征用集体所有的草原的，应当依照《中华人 民共和国土地管理法》的规定给予补偿；因建设使 用国家所有的草原的，应当依照国务院有关规定对 草原承包经营者给予补偿”；第４６条规定“禁止开 垦草原。对水土流失严重、有沙化趋势、需要改善生 态环境的已垦草原，应当有计划、有步骤地退耕还 草；已造成沙化、盐碱化、石漠化的，应当限期治 理”；第４８条规定“对在国务院批准规划范围内实 施退耕还草的农牧民，按照国家规定给予粮食、现 金、草种费补助”。 此外，一些地方政府也围绕法律、行政法规制定 相应的政府规章。例如，广东省人民政府通过并发 布了《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办 法》（１９９８），其规定：“禁止采伐生态公益林。政府 对生态公益林经营者的经济损失给予补偿。省财政 对省核定的生态公益林按每年每亩２．５元给予补 偿，不足部分由市、县政府给予补偿”。 可见，我国生态补偿的立法工作已经取得了一 定的成果，并且正处于不断发展与完善之中。但是， 从上述对生态补偿立法现状的介绍中，我们可以发 现当前的生态补偿立法是相当分散的，它存在于各 坏，然而现有法律法规中有关山区生态补偿的规定 却只字未提，这不能不说是生态补偿立法中存在的 一大缺陷。与此相反，一些国家已经对山区自然资 源的生态补偿作出了明确规定。例如，《吉尔吉斯 斯坦共和国山区法》第１８条就规定，对山区自然资 源的利用可以是有偿的，也可以是无偿的，并且在该 条中详细列举了有偿使用和无偿使用所包括的情 形。① 三、建立山区生态补偿法律机制的建议 （一）山区生态补偿机制的立法选择 通过上述对我国生态补偿立法现状的评介，我 们知道当前的生态补偿机制没有专门针对山区问题 的规定。虽然存在有关森林生态效益补偿的法律规 定，但是森林只是山区的一个重要组成部分而已，它 并不是山区地域环境的整体。值得欣喜的是，环境 法学界的前辈马骧聪先生已经提出了制定《山区资 源综合开发和治理法》的建议，其他学者也为此进 行了努力探索。【３ 因此，我们有必要在设计生态补 偿法律机制的时候增加有关山区生态补偿的法律规 定。也就是说，在将来制定《生态补偿法》的时候必 须把山区作为一个整体予以专门考虑。另一种方式 则是在将来制定《山区法》的时候专列一章规定山 区生态补偿机制。 （二）山区生态补偿法律机制的基本原则 山区生态补偿法律机制的基本原则应当是对整 个山区生态补偿活动提供普遍指导意义的基本准则 并且贯穿于山区生态补偿法律机制的每一个环节。 此外，山区生态补偿法律机制的基本原则还必须是 能够体现其自身特性的原则。山区生态补偿法律机 制设立的目的是为了促进山区经济、社会、环境的可 持续发展，其基本原则的设定必须围绕此特定目的。 １．可持续性原则。１９８７年，世界环境与发展委 员会（ＷＥＣＤ）经过四年的努力，在其研究报告—— 《我们共同的未来》一书中正式提出了“可持续发 展”（Ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ）的概念。其核心思想 是：既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要 的能力构成危害。“需要”的概念，尤其是世界贫穷 人民的基本需要，应将此放在特别优先的地位来考 虑；“限制”的概念，是技术状况和社会组织对环境 ６９ 四川经济管理学院学报 第２期 满足眼前和将来的需要的能力施加的限制。 ４ 山区 生态补偿所追求的目标就是通过对受损的山区生态 进行恢复、治理，对维护山区生态作出贡献而遭受损 失者给予经济补偿，提高其保护山区生态的积极性， 最终实现山区经济与生态关系的协调，促进山区经 济与社会的持续发展。可持续发展无论是作为一种 观念、战略、政策、原则，还是作为一种方式、模式等， 都深刻影响着社会变迁＠，而法制作为一种社会制 度，既是社会变迁的结果，又给予社会变迁以直接的 影响。 因此，在进行山区生态补偿法律机制的设 定过程中，可持续性原则具有其他原则无法替代的 作用。 ２．公平性原则。公平作为法的正义价值内核与 法的灵魂，始终贯穿于法的整个发展过程。毫无疑 问，它也是山区生态补偿法律机制设计所必须遵循 的基本原则。从某种程度来说，山区生态补偿的公 平性原则就是要求从山区获取收益大于所遭受损失 者对山区给予补偿。它包括两层含义：一是从山区 获取收益大于遭受损失者对山区给予补偿；二是山 区对此种补偿予以接受。此举有利于维持山区生态 系统的动态平衡。此外，环境法学者在论及生态补 偿的公平原则时还强调“代内公平”与“代际公平”。 对山区生态补偿“代内公平”与“代际公平”的坚持， 是对山区生态补偿公平性原则的一种深化，它不仅 着眼于当前，还着眼于长远。这使我们 识到对受 损的山区生态进行恢复、治理不单纯是为了满足自 身的需求，更重要的，此举是当代人对后来人应负的 一种责任与义务。 ３．效益性原则。对于公平和效率这一对矛盾的 争论在学界一直就没有停息过，但是在建立山区生 态补偿法律机制及实施山区生态补偿的过程中，坚 持高经济效益的公平确是一种必须，也是充分发掘 山区自然资源价值的重要保障。山区生态是相当脆 弱的，它很难再生甚至是不可再生的，低效益将造成 山区自然资源的浪费，最终一定会得不偿失。虽然 过去一直强调山区自然资源的经济价值，而对山区 自然资源的生态价值不够重视甚至是忽视，但事实 上山区自然资源不仅具备经济价值，它还具备极大 的生态价值。因此，山区生态补偿法律机制的建立 应本着兼顾生态效益和经济效益的双重原则。只有 实现山区生态效益与经济效益的并驾齐驱，方能推 动山区经济、社会、环境的持续发展。 （三）山区生态补偿法律机制的具体设计 我们承认，推行山区生态补偿法律机制将面临 ７０ 一定的困难和制约因素，但是正如本文前面所分析 的，建立山区生态补偿法律机制是维持山区生态系 统动态平衡以及实现山区经济、社会、环境持续发展 的重要保障。 １．补偿主体。就一般生态补偿而言，其补偿主 体主要包括政府、企业和市场。鉴于山区的特殊性， 其补偿主体主要是政府，理由如下：由于交通等基础 设施建设的不足，一般情况下很少有投资者会在山 区开办企业，即使有也是属于那种加工初级农林产 品的小型工厂，其很难承担补偿山区生态的责任；同 时，由于环境资源的外部性、生态建设的特殊性和市 场自身的缺陷，市场不可能成为主要的补偿主体。 但是，让政府作为山区生态补偿的主体还面临一个 不能忽视的问题，那就是大多数的山区政府财政困 难，这就会对推行山区生态补偿产生制约因素。虽 然政府可能存在财政上的困难，但是相对于企业或 者市场来说，由其作为山区生态补偿的主体无疑是 合适的。 ２．补偿对象。山区生态补偿的补偿对象可以分 为两类：一是对山区生态的补偿，包括对被污染的山 区环境、被破坏的山区生态系统的恢复、综合治理以 及防止山区生态退化等各种活动；二是对在山区生 态建设中做出贡献者和在山区环境保护活动中利益 损失者的补偿。对后者的补偿，有利于提高其保护 和维护山区生态的积极性，避免山区生态作为公共 物品所导致的破坏问题。 ３．补偿形式。一般认为补偿资金来源有这样几 种：生态补偿税、生态补偿保证金、财政补贴、信贷以 及基金。－６ 有些学者认为还应该包括社会捐赠和生 态彩票。 ］我们认为，鉴于山区问题的特殊性，生态 税、生态基金、生态使用费应成为实行山区生态补偿 的主要形式，同时以其他补偿形式为补充，实现补偿 形式的多元化。之所以采用生态税、生态基金、生态 使用费为主的补偿形式，主要有如下理由：一些山区 政府自身的财政会存在不同程度的困难，而生态基 金可以有效解决补偿资金不足的问题；生态税与生 态使用费具有导向和刺激功能，可以促进对山区自 然资源的合理开发和利用。 ４．补偿标准。山区生态补偿的补偿标准应该综 合考虑山区自然资源的生态价值、保持山区生态不 会进一步恶化以及维持山区生态的动态平衡所需的 费用。其标准应根据造成的生态价值损失程度、恢 复治理必需的费用以及所需经济补偿等来确定。但 是，由于受山区生态的复杂性和当前科技水平低下 第２瑚 朱伟等：对建立山区生态补偿法律机制的思考 ２０１０年 的限制，对遭受损失的生态价值进行计算存在一定 健全、可操作性强、考虑山区各方面的实际情况的综合性法 的难度，即使能计算出来，也不一定能准确的反映出 律——《山区法》。参见李明华《解决山区环境问题的制度向 生态价值的损失程度以及恢复治理所需的费用。但 导》，《浙江社会科学）２００４年第１ｌ瑚，９４页。 ③所谓社会变迁，是指一个表示一切社会现象、特别是社会结构发 是，我们不能就此怀疑补偿标准的存在是否有意义。 生变化的动态过程及其结果的范畴。下列因素都会造成社会 事实上，适当的补偿标准还是可以根据公平原则等 变迁：环境、人口、社会制度（既是社会变迁的结果，义给予社会 方法予以确定的。 变迁以直接的影响）、社会价值观念、科技、经济（社会生产力和 生产方式）。参见郑杭生《社会学概论新修＞，中国人民大学出 注释： 版社１９９７年版，第３７５页。 ①Ｕｓｅ ｏｆ ｎａｔｕｒａｌ ｎ￣￥ｏＵｌＮ２ｅ￥ｉｎ ｍｏｕｎｔａｉｎ ｔｅｒｒｉｔｏｒｉｅｓ ｃａｎ ｂｅ ｐａｙａｂｌｅ ａｎｄ ｐａｙｍｅｎｔ—ｆｒｅｅ．Ｐａｉｄ ｕｓｅ ｉｎｃｌｕｄｅｓ：Ｕｓｅ ｏｆ ｒｅｓｏｕｒｃｅ８ ｏｆ ｔｈｅ￣ｏｕｎｄ； 参考文献： Ｅｘｔｒａｃｔｉｏｎ ｏｆ ｏｒｅ，ｎｏｎｍｅｔａｌｌｉｃ ａｎｄ ｏｔｈｅｒ ｍｉｎｅｒａｌｓ；Ｅｘｔａｒｃｔｉｏｎ ｏｆ ［１］李明华．山区社会学引论［Ｍ］．北京：中国林业出版社，２００１： ｄｒｉｎｋｉｎｇ ａｎｄ ｍｉｎｅｒａｌ ｗａｔｅｒ ｉｎ ｃｏｍｍｅｒｃｉｌａ ａｉｍｓ；Ｕｓｅ ｏｆ ｏｂｊｅｃｔｓ ｏｆ １． ａｎｉｍａｌ ａｎｄ ｆｌｏｒａ ｗｏｒｌｄ：Ｕｓｅ ｏｆ ｗａｔｅｒ ｓｏｕｒｃｅｓ ｆｏｒ ｉｎｄｕｓｔｒｉｌａ ｐｕｒｐｏｓｅｓ； ［２］ 吕忠梅．超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新 Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｏｆ ｉｎｄｕｓｔｉｒｌａ ａｎｄ ｏｔｈｅｒ ｏｂｊｅｃｔｓ ｏｆ ｃｏｍｍｅｒｃｉａｌ ｃｈａｒａｃｔｅｒ； ［Ｍ］．北京：法律出版社，２００３：３５５． Ｃｏｎｓｔｕｒｃｔｉｏｎ ｏｆ ｓａｎａｔｏｒｉａ ａｎｄ ｒｅｓｏｒｔｓ．Ｕｓｅ ｗｉｔｈｏｕｔ ｐａｙｍｅｎｔ ｉｎｃｌｕｄｅｓ： ［３］ 李明华．解决山区环境问题的制度向导［Ｊ］．浙江社会科学， Ｇａｔｈｅｒｉｎｇ ｆｕｒｉｔｓ，ｂｅｒｒｉｅｓ，ｍｕｓｈｒｏｏｍｓ ａｎｄ ｈｅｒｂｓ ｆｏｒ ｎｏｎ—ｃｏｍｍｅｒ－ ２００４（１１１：９３． ｅｉａｌ ａｉｍｓ（ｓｃｉｅｎｔｉｉｆｃ，ｒｅｓｅａｒｃｈ，ｅｔｅ．）；Ｕｓｅ ｆｏｗａｔｅｒ ８ｏｕｒｅｅｓ ｆｏｒ ｃｏｎ— ［４］世界环境与发展委员会．我们共同的未来［Ｍ］．台北：台湾地 ｓｕｍｐｔｉｏｎ ａｓ ｄｒｉｎｋｉｎｇ ｗａｔｅｒ。ｉｒｒｉｇａｔｉｏｎ（ａｔ ａｂｓｅｎｃｅ ｏｆ ｓｙｓｔｅｍｓ ｏｆ ｗａｏ 球日出版社．１９９２：５２．． ｔｅｒ ｓｕｐｐｌｙ，ｉｒｒｉｇａｔｉｏｎ）． ［５］郑少华．生态主义法哲学［Ｍ］．北京：法律出版社，２００２：４９． ②对于是否有必要制定一部专门的《山区法），浙江省环境与资源 ［６］徐信俭．关于建立森林生态效益补偿基金的思考［Ｊ］．林业经 保护法学会会长、浙江省重点学科环境与资源保护法学学科带 济，２０００（４）：５４． 头人李明华教授已经给出了答案，他认为我国应在全面、统一 ［７］ 曹明德．对建立我国生态补偿制度的思考［Ｊ］．法学，２００４ 考虑山区现实情况和自身特殊性的基础上，采取不同于其他区 （３）：４３． 域的管理政策，根据山区的历史发展和文化传统制定一部体系 ［责任编辑刘瑜］ ０ ０＾ ｄ０ ＾ ０ ｊ‘ 、 ｃ ＾ ｋ （上接第５３页） 行政手段调节对外贸易活动，使对外贸易按照客观 进技术消化、创新的机制。企业应加强研究和开发， 经济规律有序运行。从经济手段来看，在全国实行 努力提高产品的档次、质量、加工深度和附加值，要 统一的对外贸易制度和政策，进一步完善汇率机制， 以企业资产为纽带，以经济利益为目的，以自愿互利 调整关税结构，完善退税机制，规范涉外税收、信贷 为原则，组建一批新型的大型外贸企业集团，走集团 扶持措施，逐步实现主要运用关税、汇率、利率、信 化、实业化、国际化的道路。 贷、税收和其它符合国际通行规则的政策措施调节 对外经贸，搞好对外经贸运行的监测、预测和调控， 参考文献： 不断提高外贸增长的质量。从法律手段看，必须加 ［１］Ｂａｌａｓｓｓａ，Ｂ．Ｅｘｐｏｒｔ ａｎｄ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｇｒｏｗｔｈ：Ｆｕｒｔｈｅｒ Ｅｖｉｄｅｎｃｅ［Ｊ］． 快外贸立法进程。完善外贸立法，依法管理对外贸 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ ｌｅＩ却ｍｅｍ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ，１９９６（５）：１８１—１９８． 易，争取在最近几年内建立起有中国特色的与世界 ［２］迈克尔・波特．竞争优势［Ｍ］．北京：北京华夏出版社，１９９７： ６８—７２． 经济通行规则相适应的对外经贸法律体系，把对外 ［３］王如患．贫困化增长：贸易条件变动中的疑问［Ｍ］．上海：上海 经济贸易纳人法制化轨道。 社会科学院出版社，１９９９：１６０—１７５． ３．建立稳定的经营秩序。政府部门应摒弃以出 ［４］张幼文，等．外贸政策与经济发展［Ｍ］．上海：立信会计出版 社。１９９７． 口创汇的刚性指标作为对企业主要考核内容的做 ［５］周小川．迈向开放型经济的思维转变［Ｍ］．上海：上海远东出 法，以彻底适应我国由计划经济体制向市场经济体 版社，１９９６：２０３—３１２． 制转变的需要。外贸企业应努力提高管理水平，规 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