法国碳捕捉与封存技术利用立法及实践

法国碳捕捉与封存技术利用立法及实践

作者：彭峰

来源：《现代法学》2016年第03期

摘要：二氧化碳捕捉与封存（CCS）技术已成为零碳化时代各国减排的关键技术之一，具有重要的商业价值，同时亦存在重大的安全风险。法国积极发展CCS技术有其特殊的欧盟和国内应对气候变化政策背景。法国于2010年通过《环境协商法II》，对CCS技术利用规制建立了基本的法律框架，此后2011年10月31日发布了2011-1411号应对气候变化二氧化碳地质封存行政法令，完成了欧盟CCS指令的转化义务。法国目前已开展了4项CCS研发示范项目，期间，法国多家环境保护协会就CCS项目安全性及许可的合法性向法院提起诉讼。我国应从法国的CCS立法及诉讼实践中获得警示，CCS技术利用立法亟待建立，从而明确二氧化碳定性，并以“激励为主、管制为辅”为立法指导思想，以生命周期理论作为监管的内在逻辑，对公众参与制度作出专门规定。

关键词：二氧化碳捕捉与封存；法国；欧盟指令；判决 中图分类号：DF468

文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.03.12 一、前言

二氧化碳捕捉与封存技术（Carbon Capture and Storage，以下简称CCS技术），是将化石燃料中的碳以二氧化碳的形式从工业或相关能源的排放源中分离出来，输送到封存地点，并使之长期与大气隔绝的技术。该技术主要包括：二氧化碳的分离和捕获；二氧化碳的运输；二氧化碳的地质封存或海洋封存等[1]。该技术是现今第三次工业革命第三次工业革命是以原子能、电子计算机和空间技术的广泛应用为主要标志，涉及信息技术、新能源技术、新材料技术、生物技术、空间技术和海洋技术等诸多领域的一场信息控制技术革命，由杰里米·米夫金提出。（参见：杰里米·里夫金. 第三次工业革命：新经济模式如何改变世界[M]. 张体伟，译.北京：中信出版社，2012.）背景下，各国为应对气候变化问题，低碳转型，实现零碳化发展的关键一环。由于该技术具有巨大的减排价值和商业潜力，早在2005年，欧盟委员会与欧洲能源企业、非政府组织、研究机构、学界和金融机构一道建立了零排放化石燃料电力平台，旨在推动欧洲化石燃料电厂到2020年实现零排放，而这一平台的主要目的之一即推动CCS技术的大规模实施[2]。然而，与核能技术利用类似，CCS技术虽然具有重要的碳减排和商业价值，同时亦存在重大的安全风险，一旦发生碳泄漏事故，后果不堪设想。为了规范CCS技术的合理和有效利用，欧盟早在2008年1月23日就通过了欧盟二氧化碳地质封存指令，后经过多次修订，2009年4月23日最终正式颁布Directive 2009/31/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 relative au stockage géologique du dioxide de carbone et modifiant la directive

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85/337/CEE du Conseil，les Directives 2000/60/CE，2001/80/CE，2004/35/CE，2006/12/CE et 2008/1/CE et le règlement（CE）n0 1013/2006 du Parlement européen et du Conseil，JOUE L 140 du 5.6.2009， P.114.。欧盟二氧化碳地质封存指令的主要内容包括二氧化碳的捕捉、二氧化碳的永久封存、二氧化碳的运输以及二氧化碳封存地点的建设等，通过实施该指令，初步估计到2020年，欧盟可以存储大约7万吨二氧化碳，到2030年可以存储160万吨，从而可以有效减少温室气体的排放总量。欧盟在制定二氧化碳捕捉与封存指令时，明确了具体的时间表，到2050年欧盟全面实施二氧化碳捕捉和封存技术的商业化，其根本目的是大面积减少温室气体的排放量[3]。根据欧盟法的规定，欧盟成员国均具有在一定期限内将欧盟指令转化为国内法的义务。

二、法国基本能源情势与发展CCS技术之政策背景

应对气候变化，在法国是一项优先性的政策。早在2005年7月13日之2005-781号确立能源政策指引规划法令

La loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique （Loi POPE du 13 juillet 2005）.中已明确指出，法国已经为其4种温室气体排放订立了2050年之减排目标[4]，此后在2009年8月3日通过的《环境协商法I》Loi Grenelle，法国《环境协商法》。Grenelle原是法国巴黎西南区一地名，因1968年“五月风暴”时期，政府与各党派及利益团体在此处签署改革协议，此后该用语演变为“多方协商”的意思，因此Grenelle法令又译为《环境协商法》。《环境协商法》包括I和II，《环境协商法I》于2009年8月3日通过，《环境协商法II》于2010年7月12日通过，其目的在于落实各党派及民间团体联合召开的环境圆桌会议之协议。中被再次确认。在国际层面，根据《京都议定书》的承诺，法国须将温室气体排放量在2008至2012年期间稳定在1990年的排放水平。在欧盟层面，2007年3月，欧盟通过《气候能源2020包裹法案》，旨在2020年将温室气体排放量降至1990年的80%，积极加快可再生能源建设，目标是使可再生能源占能源总消耗的20%，同时，在欧盟范围内提高20%能源能效[5]。法国致力于在欧盟气候能源包裹政策框架内在温室气体排放许可市场指令La directive sur le marché des permis d’émissions de gaz à effet de serre （directive SCEQE）.包括的行业之外，在2005至2020年间将温室气体排放量减少14%[6]。2014年10月23日，欧盟28位成员国领导人在布鲁塞尔宣布“2030气候能源政策框架”，欧盟在2030年将把温室气体排放总量降低至1990年的60%，同时在未来的16年间积极引入可再生能源，使其至少占能源供给的27%，全面提高能源能效27%。为了帮助欧盟整体达到节能减排目标，欧盟将会对贫穷的欧盟国家提供经济与技术援助，以达到“绿色增长”的目的[7]。基于此一欧盟新目标，法国启动了《推动绿色增长之能源转型法令》（Loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte）立法计划，法国国民议会于2014年10月14日以314票赞成219票反对通过了对该法令的一读[8]， 2015年初参议院进行了审议，2015年8月13日通过宪法委员会审查。在《推动绿色增长之能源转型法令》的第一卷中确立了新的共同目标：到2030年，法国拟减少40%的温室气体排放；在终端能源消费中，可再生能源占比达到32%；到2025年将核电年发电量降至当年总量的50%。提

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高能源独立性，在应对全球变暖的斗争中，减少法国的能源消耗，保障供应安全，减少对化石燃料的依赖Loi n0 2015-922du 17 a out 2015 relatif à la transition énergétique pour la croissance verte，2015.。为了达到这一最终减排目标，二氧化碳捕捉与地理封存技术的使用是法国最重要的选择之一[9]。

根据国际能源署发布的《法国能源政策报告》（2009），2008年法国一次能源供应总计266.9亿吨（Mtoe），与2007年相比上升了1.2%，核能占一次能源供应的43%，是国际能源署国家中比例最高的，石油31%，天然气15%，煤炭5%，生物质5%，水电2%，其他能源约（地热、太阳能、风电）0.3%。在过去的10年间，法国的一次能源供应结构并未有实质性的改变。2007年，法国的能源消费是165亿吨。据统计，2007年，核能占能源生产的85%，135.45亿吨，生物质与废弃物占国内能源生产约10%，水电约4%。法国在核能方面完全国内自足，但天然气需求进口98%，石油需求进口99%，煤炭需求进口100%，而法国又是一个电力净出口国。根据法国生态、可持续发展与能源部发布的未来年度投资计划，预计到2020年，核能对于法国电力的贡献将下降到70%，主要原因在于政府大力推广可再生能源，电力生产将有望翻两倍。

目前各国减排的最主要方式有两种：第一，大力发展清洁能源（包括核能和可再生能源）以替代传统化石能源。然而在日本福岛核事故后，全球进入去核化的大浪潮中，法国也不例外，民众抗议加剧，使核能的利用受到严重限制。第二，化石能源的清洁化，主要依赖的就是新兴技术。由于核能在法国能源结构中占绝对多数比例，法国通过新能源替代化石能源以减排的空间很小，唯有化石能源的清洁化技术是减排的重要工具之一。 三、法国CCS示范项目实践及判决

Total公司于2007年2月8日启动了法国第一项二氧化碳地质封存的研究工程，该项目位于法国西南部的Lacq盆地，于2008年11月第一次注入[10]。这一项目与液化空气集团（位于伊利诺伊州）这一机构从2003年已经开始开发二氧化碳捕捉与封存示范项目。、法国石油学院、法国地质与矿业研究局联合开发，预计成本约为60亿欧元，自2008年11月第一次注入后两年内，预计Total公司将获得约15万吨二氧化碳。燃烧化石燃料（煤、石油和天然气）、交通运输、发电和工业以及住房是大气中二氧化碳排放量的主要来源。从电力和重工业的场址捕获土壤中的二氧化碳，以阻止全球变暖是目前除了能源效率行动的研究路径和能源来源多样化之外，稳定温室气体在大气中的浓度的另一重要途径。法国Lacq盆地的研究示范项目同时开发三个技术路径：（1）燃烧后技术；（2）富氧原则；（3）使用Total公司自行研发的预燃烧技术。在2010年2月，Total公司在Lacq盆地的研发试点项目揭牌，公司期望延长18个月的填埋[11]，政府实验的授权可延期至2010年1月到2012年1月。在2011年11月14日，政府（ETAT）授权实验公司可以再次延期至2013年。Total公司提出捕捉从炼油厂和工厂（包括煤炭厂）中产生的二氧化碳，将天然气、石油、煤炭中的二氧化碳地质封存，以减少对温室

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气体排放的影响。根据生态部前部长的报告，二氧化碳捕捉与封存预计到2030年将有约600亿欧元的新市场[12]。

针对Lacq盆地项目，早在2008年的6月3日、7月18日、9月29就先后召开了数次地方信息与监测委员会（La commission local d’information et de surveillance，CLIS）会议。2008年7月21日至9月22日 在Juranon、Monein、Lacq 和 Mont市镇就该项目启动公共调查程序。2008年9月31日调查委员会会议作出积极意见。2009年4月23日，法国环境、健康与技术风险省级咨询委员会作出该项目的积极建议。2009年5月13日，法国省政府发布二氧化碳储存试点授权令。2010年1月11日，Lacq盆地项目二氧化碳捕捉与储存设施落成。在2010年7月19日，地方信息与监测委员会召开会议，对试点的作用与工程计划、环境评估、环境监测和微震阐明观点。

继Total公司后[13]，法国陆续开发了另外3个项目，项目总数为4项，其中2个为一体化项目，一个为捕集项目，一个为封存项目。其他项目为EDF 与 ALSTOM联合开发的C2A2试点项目，位于Havre的EDF火电厂，该项目为一体化项目；北法试点项目，该项目旨在论证二氧化碳捕获、运输和储存成本的可行性，主要集中于法国北部工业源，该项目位于巴黎盆地，由法国与欧盟共同开发；以及ULCOS项目，该项目聚集了55个合作者，并且纳入欧洲煤钢共同体第6框架计划，这是一项以重要方法修改高炉钢厂优化捕捉二氧化碳项目[14]。 可是法国CCS试点项目的研究与发展并非一帆风顺，由于Total项目的实行先于法国《环境协议法II》的施行，法国多家环境保护社团认为，在CCS技术利用处于无法可依的情况下，政府就给予Total公司CCS试点项目许可证，基于程序不合法、公众参与程序不充分、项目开发企业财务能力不足等理由，酌将之诉诸法院，要求判处该试点项目的许可决定无效。至2012年3月7日，法国波城行政法院判决4家环境保护社团反对国家和Total公司在法国境内进行第一起CCS地下储存试点项目案件败诉，法院认为该试点项目的开展都符合法定程序，判决环境保护社团罚款1000欧元转账给Total公司Arrêté de n° 0901486 du 6 mars 2012 par le tribunal administratif de Pau.。环境保护社团认为，在其他国家，近来已开始作出一些废弃CCS项目的决议（如德国、荷兰、阿根廷等国家），欧洲13个试点项目中已有6个宣称放弃。法国似乎成为核时代及其他新技术的嵌合体，带来许多潜在和不必要的环境危险。环保社团认为，根据2011年10月Négawatt研究所的报告，CCS技术并未为减缓气候变化带来好处，而是应该通过发展能效技术和可再生能源技术来减少二氧化碳排放[15]。此后，原告4家环境保护社团向上诉法院提起上诉，2013年7月9日上诉法院第5庭宣判原告仍然败诉Arrêté de n° 12BX01205 du 9 juillet 2013 par Cour administrative d’appel，Recueil Lebon.。据法国生态、可持续发展与能源部2014年的一项最新评估显示，2013年，国际层面CCS技术研发的部署虽然整体呈现放慢的节奏，但是欧盟在CCS示范项目上的雄心仍在继续扩张，法国更加积极地参与欧盟的合作活动，并在欧盟范围内处于领先地位。在欧盟层面，已经有超过200亿欧元投入到CCS项目的研发与合作中，欧盟和法国将在2020地平线计划下继续支持CCS的研发和示范项目，并将集中支持地质封存设施安全性、降低捕捉成本以及二氧化碳的使用等研究领域[16]。

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三、法国CCS技术利用法律框架及相关问题 （一）CCS技术利用相关法规

早在2007年欧盟通过《气候能源2020包裹法案》之际，法国召开了“环境协商”（Grenelle de l’environnement）会议，会议讨论了生态民主主张。该讨论的具体法制落实结果，于2009年通过了《环境协商法I》，于2010年通过了《环境协商法II》关于实践环境协商之规划法令，第一次于2009年8月3日通过，学界习惯简称为《环境协商法I》，其目的在于实践2007年10月间召开的环境圆桌会议的协商结果。关于国家环境义务的法令，第二次于2010年7月12日通过，学界简称为《环境协商法II》，更进一步完善了环境协商机制。。法国最早于2010年《环境协商法II》中对CCS技术利用规制建立了基本的法律框架，该法第28条后被编纂入《环境法典》中，对CCS技术利用作出了原则性的规定，该条款是对《矿业法典》与《环境保护分类设施法》相关内容的整合。此后2011年10月31日发布了2011-1411号应对气候变化二氧化碳地质封存行政法令，这一专门性政府行政法令的通过也是对2009年4月23日发布的2009/31号欧盟二氧化碳地质封存指令在法国国内法中的转化。在CCS技术的捕捉与运输领域，法国并未颁布专项的行政法令，而是适用《环境法典》之前的规定，在运输方面，适用1965年6月29日65-498号有关化学品运输的法令，该法令后被编纂入《环境法典》第229-37条；在捕捉方面，适用于《环境法典》第229-28条的规定。 （二）CCS技术利用相关法律问题

CCS技术利用，根据其技术程序，实际上包括三个不同的阶段：第一，旨在将二氧化碳与其他排放源相分离后产业化运营阶段；第二，将分离出的二氧化碳运输到存储的场址阶段；第三，注入和长期储存在地质构造中的阶段。与此三个阶段相对应，CCS技术利用相关法律问题主要包括以下几个方面： 1.适用范围

根据欧盟二氧化碳地质封存指令的规定，欧盟不允许二氧化碳的深海海底封存，仅适用于成员国陆地地质封存以及《联合国海洋法公约》规定的专属经济区和大陆架范围内的近海地质封存。指令规定二氧化碳近海地质封存不得超过海底1000米，并禁止将二氧化碳封存在水管管道中DIRECTIVE 2009/31/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 23 April 2009 on the geological storage of carbon dioxide and amending Council Directive 85/337/EEC， European Parliament and Council Directives 2000/60/EC， 2001/80/EC，

2004/35/EC， 2006/12/EC， 2008/1/EC and Regulation （EC） No 1013/2006，article 2.。法国遵循欧盟指令的规定，不允许二氧化碳的深海海底封存，并且禁止海洋封存，法国所有的CCS技术研发项目均限于陆地封存。

2.CCS技术示范项目的场址与注入许可

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根据2011-1411号行政法令规定，法国的CCS研发示范项目许可制度包括两类许可：第一，在选址与勘探开发阶段的示范项目开发许可，适用《环境法典》相关规定；第二，地下注入的许可，适用《矿业法典》相关规定。

对于二氧化碳地质封存场址开发许可申请，应提交给省政府（Prefet）， 适用《环境法典》规章部分的规定参见：Code de l’environnement， Art. R. 229-57. et Art. R. 229-58.，其许可申请内容主要包括：第一，封存的复杂性的定义必须精确，包括封存场址以及周围地理范围易感一体化和封存的全球安全之影响；第二，场址的开发须进行环境影响评价，风险评价（包括依复杂性之定义的封存场址的特征、封存安全之评估及对环境与人类健康产生之风险、复杂性评估和特征标准之适用研究等）；第三，场址开发须提供技术能力与开发资金之证据。 对于地下注入开发许可申请，适用《矿业法典》L.162-4条之许可制度，申请许可文件包括：第一，注入设备之特征，撤回、安全及监督情况；第二，二氧化碳或其他气体注入数额之理由、来源、注入井之运输模式、注入气体成分之适用标准；第三，危险性之研究；第四，监测模式，如为探测对环境之持续性影响而采取之措施；第五，划定注入试验选择地质构造的体积，若其包括地下水，申请者须提交其性质永久不适应于其他用途的证据；第六，危险情况下的内部运作计划。 3.二氧化碳流的组成

二氧化碳流的组成这一概念，是欧盟CCS立法的独有规定，这一方法区别于国际能源署（IEA）的CCS技术监管框架，体现了一种特殊的、以标准为基础的管制方式。欧盟CCS指令第12条对于二氧化碳的组成、标准作出了详细的规定，要求经营者所封存的二氧化碳流应包含绝对压倒性、大量的二氧化碳，不可为了丢弃废弃物或其他物质而将废弃物或其他物质添入二氧化碳流中。二氧化碳流包括从捕捉过程到注入过程中伴随而来的相关物质，欧盟指令要求对这些物质进行追踪，以帮助监督和证明二氧化碳的移动。欧盟对二氧化碳流中这类附带和添加的物质实行浓度控制。也就是说，这些附属添加物质，不能给封存设备的整体性或相关运输过程的建设带来不利影响，或对环境、人体健康造成显著风险[17]，这一规定体现了风险预防的原则。根据欧盟指令，法国2011-1411号行政法令对二氧化碳流作出了进一步规定，授权固定注入试验的许可命令特别要求：第一，遵守欧盟有关注入的二氧化碳或其他气体的相关成分标准；第二，监测模式；第三，在试验框架内能够注入的最大数量限制，试验注入的体积不能超过要求的严格数量，即二氧化碳流为10万吨。 4. 研发激励与资金制度

由于CCS技术研发成本过高，欧盟CCS指令对其研发的激励主要通过两种手段：第一种为免除或松绑管制措施；第二种为正向的资金奖励措施。如欧盟对于未来设置300MW装置容量以上的火力发电机组，要求成员国在核发相关许可时，应综合评估在电厂纳入CCS技术设备的可能性与可行性，如果认为适当，应命其装设之，并且须符合欧盟相关环境安全与人体健

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康的规定。根据欧盟CCS指令第2条第2项的规定，“基于研究、发展或实验之目的，总量低于10万吨的封存行为，不适用本指令”，即对于小型CCS技术研发项目进行了研发豁免[17]86。在资金激励方面，欧盟气候变化相关指令均对CCS技术采取支持的态度，根据2009年欧盟排放权交易指令的规定，欧盟将从碳排放交易市场竞标收入中拿出300万的排放单位用于低碳科技的发展，其中就包括CCS技术。此外，欧盟科研行动计划对于CCS技术的开发提供特别资金支持。在CCS技术的研发激励和资金支持方面，法国CCS行政法令规定，法国一方面积极参与欧盟合作计划，另一方面，国内CCS技术试点项目的研发主要采用中央政府、地方政府、企业共同提供资金保障的模式，中央政府与地方政府对其提供补贴。因此，在许可程序中，申请者提交许可的文件还须对资金保障提供证明。 5.信息公开义务

欧盟CCS指令第21条建立了信息公开制度，规定成员国可要求运输管线与封存场址的所有者每年就其剩余容量加以信息公开。在特殊情况下，还要求所有者对其二氧化碳的压缩技术和杂质比例进行细节性公布。法国CCS行政法令进一步细化了欧盟指令的规定，除所有者的信息公开义务外，还要求省政府必须公布开发公报，报告内容最少必须包括：第一，项目周期的监测规划、监测结果的分析和综合情况，以及雇员监测技术信息；第二，项目周期交付和注入二氧化碳流的数量和特征，以及这些流的成分；第三，资金保障之证据；第四，要求的其他信息等。

6. 项目的开发、关闭与后关闭相关的义务及责任转移

经营者在取得CCS示范项目开发许可证后，到取得关闭许可（意即场址除役完成后）止，将关闭许可作为切割点，在此之前，法律责任由经营者承担，经营者必须就营运期间内对环境造成的损害、对人体健康造成的损害、对其他资源造成的损害、对第三人财产造成的损害、补救措施与损害赔偿的成本加以负责。根据欧盟CCS指令第17条至20条的规定，只要经营者达到以下条件，即可将责任移转至主管机关：第一，所有证据皆指出二氧化碳将永久完全地被储存；第二，由主管机关决定的最短期限已过，关闭后时期最短期限不可以少于20年，除非主管机关确保能在期限结束前符合标准；第三，指令第20条提到的财政机制已被履行；第四，封存地点已封闭与注入设备已被移除。经营者的财务贡献至少须满足关闭后20年内的营运，否则相关责任仍由经营者负担。这种做法与一般核电厂与核电厂后端营运基金的概念相类似。经营者在符合特定条件时，责任可移转至主管机关，而主管机关的监测频率可降低标准，降低至可监测到碳漏与异常情事水平即可。同时，经营者的财政机制必须至少支付预计费用30年。当经营者有错误时，如信息不足、隐瞒相关讯息、过失、故意欺骗、未尽职等，主管机关应于责任移转后向经营者请求费用。在特殊情况下，经营者的责任会延长[17]73-74。 法国CCS行政法令规定：第一，经营者取得项目开发许可证后，许可证的更新要求申请者提供与初始许可之相同形式。第二，在许可证过期且没有任何新的许可证被发行的情形下，如有必要，国家需要发布后关闭规划的最终决议。负责矿场和分类设施的行政主管部门，在工

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业、能源与技术和跨部门水行动委员会的建议发布后，可以发布责任有效转移的法令规划。这一规划将填补国家监测的预防措施，并在责任转移后扩展实施。责任转移后国家将实施监测、预防和纠正措施。

在场址关闭后，二氧化碳封存地点的长期责任是最具挑战性和最具争议性的议题。长期责任一般通过两种方式解决：为了移转责任给相关国家机关而建立有关条款规定；如果相关文件中没有讨论长期责任，可假设经营者对封存地点负有永久责任。若条款规定了移转义务，在主管机关承担封存地点责任前，经营者须承担封存地点产生溢漏跟异常情事的所有责任[17]74。欧盟CCS指令第18条规定，在确保第20条的财务机制已被履行的情况下，主管机关可以草拟责任移转的文件。除财政措施外，主管机关对于碳封存地点的定期检测措施也可停止，只须达到可监测有无异常情事发生即可。法国CCS行政法令规定，有关长期责任，由主管矿产和分类设施的相关部门保障遵守相关法规，最终决议以最高行政法院法令的形式发布。法令将确保国家责任的转移有效地被遵守。有关封存场址的最终决定中应包括关闭与后关闭规划的开发文件，并且需要明确省政府提供的相关服务，包括地区健康署、市镇市长提供的服务。这一国家责任模式，与核废料处置模式比较类似。 7. 《环境法典》相关术语的修正

在对法国CCS行政法令编纂入《环境法典》的过程中，《环境法典》法规部分R.512-19条在“为了废弃物储存之设施”后增加了“以及二氧化碳地质封存场址”；《环境法典》法规部分R.512-35条在“相关废弃物储存场址之许可”后增加了“二氧化碳地理封存场址”，在R.516-1第4段增加了“二氧化碳地理封存场址”。可见，法国将二氧化碳视为废弃物，二氧化碳封存场址大多适用的是《环境法典》中的分类设施及废弃物管制的相关规定。 五、对中国CCS技术利用立法之启示

随着《巴黎协议》的签署，作为发展中大国，我国面临越来越严峻的国际减排压力。我国是世界上最大的产煤国和煤炭消费国，煤炭资源丰富，长期以来，煤炭在一次能源生产和消费结构中占到70%。基于我国“缺油少气”的现实以及新能源产业成长尚需时间，至少在今后的20年内，煤炭作为主要能源在中国能源消费结构中的主导地位不会改变。基于此，为保护生态环境和人体健康，对煤炭实施绿色开发与洁净化利用是必然选择[18]。发展CCS技术，对我国具有重要的战略意义。据统计，我国目前启动的CCS技术研发示范项目已经超过十几项[19]，然而，我国关于CCS技术利用的立法仍表现为无法可依的局面。我国CCS技术利用相关立法须明确以下问题：

首先，有关二氧化碳是否是污染物的问题。目前，在世界各国的立法中，将温室气体作为污染物进行法律规制是其趋势之一，在相关法律问题的适用方面，各国可直接适用污染类的环保法律法规。在我国，受到部门利益的干扰，长期存在二氧化碳是否应被定性为污染物的争议，由于相关气候变化立法进展缓慢，既未能将二氧化碳的规制纳入《大气污染防治法》的框

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架，又未对CCS技术利用起草单行行政法规加以规制，是造成这一技术利用脱离监管框架的重要原因。相反，在国际上，CCS技术利用监管框架的软法已经大量存在，如国际能源署的法律指引及欧盟的CCS指令等。虽然国际能源署的法律指引对我国并不具有强制约束力，但对于我国未来CCS技术研发示范项目参与国际竞争将产生一定的影响。

其次，法国CCS行政法令主要是对欧盟CCS指令的转化，因此其立法精神与逻辑基本一致。从欧盟和法国的立法实践看，CCS技术利用立法呈现出“激励为主、管制为辅”的特征，如欧盟及法国立法中对于小型CCS技术研发项目进行了研发豁免即是明证。在资金激励方面，除了研发补贴外，通过欧盟碳排放交易市场配额竞标收入对其进行激励资助，是其特征之一。我国将于2017年建立全国碳排放交易市场，国家发展和改革委员会在2014年12月发布的《碳排放权交易暂行办法》未涉及这一领域。目前，我国CCS技术研发项目的资金支持主要来自国家重大科技专项计划，融资手段单一。

再次，欧盟和法国在有关CCS技术利用监管方面呈现出生命周期全过程控制的特征。由于CCS技术的发展存在对环境和人类健康的风险，故欧盟与法国立法均从勘探、钻井、注入、关闭、除役以及后关闭之长期责任等整个生命周期进行全过程监管。我国亟待建立专门的CCS技术利用监管法律框架及二氧化碳流相关标准，以生命周期理论为基本立法逻辑，对该技术利用进行过程式监管。

最后，在公众参与方面，受到日本福岛核事故的影响，西方各国民众对核能技术利用的抗议越来越强烈，由于CCS技术与核技术的风险存在一定的相似性，均是事故概率小，但后果极其严重的技术类型。在欧洲有些国家，如德国，基于与核能利用相同的安全理由，已拒绝开发CCS技术德国弃核、弃CCS技术有其特殊背景和原因，主要在于其可再生能源技术领先全球，国内可再生能源技术的商业化已相对成熟。。在法国，有关CCS技术开发的判例亦显示，CCS技术的开发将是继核能技术利用之后，又一引起民众抗议之焦点项目。

在气候意识兴起的时代，将CCS技术利用纳入法制化的轨道，制定专门的公众参与制度和程序，由相关主管部门起草专项行政法规已是当务之急。 参考文献：

[1] 彭峰.碳捕捉与封存技术（CCS）利用监管法律问题研究[J].政治与法律，2011（11）：18-26.

[2] 国际能源署.二氧化碳捕集与封存——碳减排的关键选择[M].能源与环境政策研究中心， 译.北京：中国环境科学出版社，2010 ：117.

[3] 彭峰，陈力.欧盟二氧化碳地质封存指令构建[J].环境经济，2012（9）：54-57.

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