经 典 重 温美国总统的诞生与驯化——联邦党人论总统制王涛 如何构建一个强大到足以确保国家与公民安全，同时又不会威胁、侵犯社会与公民自由的执行权（executive power），是现代共和主义所面对的理论与实践难题。经由马基雅维利、霍布斯、洛克和孟德斯鸠的阐释与发展，执行权的理论原则与轮廓已基本确立。[1]在1688年“光荣革命”后，君主立宪制下的王权则为执行权提供了初步的实践经验。然而，在1787年美国制宪之前，人们对执行权的态度仍旧是模棱两可，既需要一个强有力的执行权来维护公民安全与国家秩序，又担心过于强大的执行权会威胁公民自由。所以，当时人们所熟知的政治经验依旧是，大国必然走向专制王权，而自由只能存活于小型的城市民主共和国。面对着安全与自由的两难抉择，1787年的美国费城制宪基于执行权的初步理论与经验，用民主共和框架下的“总统制”（Presidency）这一全新方案做出了回应，考察与回顾美国建国时期联邦党人对总统制的深刻诠释，将有助于我们在直面人类政治生活中恒久必然性的同时，根据抽象政治理论原则做出符合特定时代与情景的应对。“总统”的诞生1787年美国费城制宪的任务是创建一个足够强大的全国政府（national government）。因为在独立战争胜利后，各州因外敌压力而暂时形成的联合逐渐瓦解于各州之间的利益摩擦之中，美利坚邦联旋即陷入冲突与分裂的新危机，而在早先大陆会议基础上组建的国会却没有任何实权来干预、约束各州，并化解它们之间的矛盾。这一时期的邦联中央政治机构之所以软弱无力，其中一个重要原因是，英国国王及其治下的总督对殖民地施加的恶政遭致殖民地民众的厌恶与憎恨，使他们对脱离人民直接控制的政府，尤其是对过强的执行权充满了警惕。殖民地时期的政治经验给他们的教训是，“自由受到的威胁来自执行权，而立法权则是自由的保障。” [2]所以，自独立战争开始，除Copyright©博看网 www.bookan.com.cn. All Rights Reserved.120经 典 重 温了赋予邦联国会各种象征性的权力之外，各州并不愿意在自身之上组建一个统一的执行权机构。而且，除了纽约州之外，其余各州于独立战争期间通过的宪法，大都把主要权力赋予州立法机构，而使州执行机构依附于立法机构。各州州长普遍由州议会选举产生，不仅任期短，且不能连选连任。州长被要求与由州议会或人民普选产生的执行委员会（executive council）共同行使执行权，他们没有立法否决权和独立任命官员的权力，导致其没有力量抵制立法机构的侵权，从而变成立法机构的附庸，州事务的有效治理往往被来自立法机构中失控的民主激情所破坏。因此，那些实际参与各州政治并对上述弊端有切身体验的制宪人士，想要在制宪过程中解决这个问题。在长达数月的秘密制宪会议上，针对执行权的创制问题，制宪人士依次讨论了“弗吉尼亚方案”、“平克尼方案”、“新泽西方案”和“汉密尔顿方案”。在既要防范与约束执行权，以使其符合民主共和原则，又要给予执行权以强劲权能和相对于立法机构的独立性的要求下，他们形成了最终的宪法草案。[3]在草案中，执行权有以下几项特征：1.最高执行首脑的产生由全国人民通过“选举人团”（electoral college）间接选举产生，不同于各州是由州议会选举产生，由此使执行权获得了相对于立法机构的独立性；2.为了遏制共和政体中立法权所具有的扩张性，最高执行首脑被赋予了有限的立法否决权，以制衡全国立法机构，也因此使执行权具有了立法功能；3.为了保证最高执行首脑执政活动的稳定性，他被赋予了4年任期，远远超过当时各州州长的任期，而且可以连选连任（后来的惯例是2个任期）；4.从权限上来说，最高执行首脑拥有宪法赋予的执行权，同时也是最高军事统帅，同时还拥有缔约权和官员任命权；5.在权力分割与制衡的原则下，最高执行首脑要接受立法机构和司法机构的制衡（如弹劾），以防止执行权一权独大。在制宪会议上，通过激烈的争论与妥协，执行权在原则上达成了安全与自由之间的可靠平衡，它在获得足够权力来维护国家与公民安全的同时，又受到较为全面的约束和制约。除此之外，为了在独立战争以来共和主义情绪高昂的政治氛围之中，让人们将宪法中的最高执行首脑与英国国王区别开来，并认可与接受最高执行首脑的宪法权力，制宪者们给予其一个谦逊的名称“总统”（President，即会议主持者）。虽然这一名称具有前所未有的新颖性与民粹性，然而从华盛顿就任第一届总统后所更加偏爱的相反称号中亦可看出其名称背后所具有的强大权力。相比于单纯的“总统先生”（Mr. President），华盛顿更加喜欢被称为：“尊敬的阁下、美利坚合众国总统和合众国自由保卫者”（His High Mightiness, the President of the United States and Protector of Their Liberties）。[4]虽然制宪者做了谨慎的预防工作，但在宪法草案被送到各州进行批准与表决后，相关条款仍旧引发了异常激烈的争论。有反联邦党人（the Anti-Federalist）看出了“总统”名称下非同寻常的强大权力，认为宪法草案中的总统制实际上是经过伪装的英国君主制，总统有可能在联合参议院的情况下垄断国家权力，实施专制统治。[5]作为支持创建联邦政府与宪法草案的联邦党人（the Federalist），汉密尔顿、麦迪逊和杰伊发表系列文章，回应了反联邦党人的反对意见，并对美国宪法做出了深刻与准确的诠释。针对反联邦党人对总统制的批评，联邦党人主要从两个方面做出了论述：1.为什么要一人执掌行政权？2.以总统制为形式的执行权是共和化的。下文将围绕联邦Copyright©博看网 www.bookan.com.cn. All Rights Reserved.121经 典 重 温党人对总统制政治哲学意义的解读展开讨论。免人们将积极有效的政府能力同具有逼人权势的君主制联系起来，从而把增强执行者能量变成了一个技术性问题。对联邦党人而言，构成执行者之能量的因素主要有四项：1.统一（unity）；2.持久（duration）；3.足够的资源支持（an adequate provision for its support）；4.充分的权力（competent powers）。在这四项要素中，最关键的是统一，其他三项要素的积极效应都有赖于它。“统一有利于能量，这不会有争议。” [10]]所谓统一，主要指执行权的所属和行使应该由一个人独立掌握。在社会政治事务的执行之中，“决断”（decision）、“行动”（activity）、“保密”（secrecy）和“迅捷”（dispatch）都是执行者所应具有的品质，而针对同一项事务，执行者越多，上述要求则越难以满足。其实，联邦党人对统一的强调是针对共和主义的戒备原则（the principle of republican jealousy）：“权力掌握在多人手中比在一人手中更加可靠。”当这一原则的运用不加限制地从立法部门扩展到执行部门，导致多人掌握并共同行使执行权的局面出现时，却产生出与这一原则相悖的实际结果。执行权的统一原则在两种情况下会被破坏：其一，执行权由多个具有同等地位与权威的执行者共同掌握；其二，执行权虽然掌握在单个执行者手中，但他完全地或部分地受制于其他人或机构。在第一种情况下，当若干个执行者进行集体领导时，他们之中会存在意见分歧，并因此导致相互竞争乃至相互敌视的危险。具体而言，第一，他们之间的摩擦与冲突会损伤执行权的体面与权威，进而在国家进入紧急状态之时阻碍政府实施必要的政策；第二，他们之间的分裂将会透过他们各自的影响，引起整个为何要一人掌权？ 对于联邦党人来说，作为反联邦党人理想政治模式的古典的、纯粹的共和政体形式无法保证优良的社会与政治治理的产生，或者说，共和主义的政府并不一定就是好政府（a good government）。“对一个好政府的真正检验是它产生优良行政管理的能力与倾向。”[6]实际上，这一点已经被各州民主实践暴露出的问题以及邦联政府在内外交困中的虚弱无力所揭示。在他们看来，宪法的主要任务不仅是要创建一个遵循民主共和原则的政府，而且更是要创建出“一个好政府”。所谓“好政府”的“好”，就表现在政府的执行者（executive）能出色地应对所有政府都必须面对的必然性（necessities）：防御外敌，执行法律，捍卫司法正义，保护自由和维护国内和平与安定。[7]“好政府”要求“一个强劲执行者”（a vigorous executive）。“软弱无力的执行者隐含着对政府职能的软弱无力的执行。一次软弱无力的执行仅仅是一次糟糕执行的另外说法；一个政府无论在理论上是什么样，只要它执行的不善，它在实践中就是一个坏政府。” [8]联邦党人认为，“执行者”具有的“能量”是界定一个好政府的首要标准。[9]由此，宪法草案是否能够创制出具有“能量”的“强劲执行者”直接关系到其是否能够提供全国（national government）政府需要的能量，进而决定所创制的全国政府是否能够成功。“能量”是联邦党人及其同时代人用以指称积极有效的政府能力的术语。联邦党人之所以使用这一原本属于物理学的术语，是为避Copyright©博看网 www.bookan.com.cn. All Rights Reserved.122经 典 重 温社会骚动，并使社会分裂成不可调和的对立派系；第三，由于人们普遍具有虚荣、自负和固执的本能，他们会出于个人自尊心与荣誉心而不顾公共利益来反对某项共同事业，进而搅乱执行活动的正常展开。在第二种情况下，混乱往往出现在执行委员会（类似制宪会议前，各州所设立的执行机构）之中。当执行委员会缺少一个具有最终决断资格的权威时，拥有同等执行权的集体成员之间往往会各执己见，使执行权的运作沾染“虚弱无力、拖拉疲沓的精神”，他们甚至会拉帮结派，致使整个行政体制陷于混乱而丧失“活力”。除此之外，一职多人会使掩盖错误变得很容易，并导致委员们相互推诿。在执行委员会的执行活动出现失误时，民众亦难以判明造成危害的责任人，也难以对其实施相应的惩罚措施。这种状况使人民为其转让出的代表权力所设置的两项保障完全落空：1.公共舆论失去了监督的效力；2.无法及时地撤换人员，纠正执行活动的错误。综上所述，在联邦党人看来，共和主义对权力的戒备原则在执行部门中不加限制的应用，反而破坏了这一原则本身所追求的权力可靠性。换句话说，在执行部门中，共和主义原则只有通过自我限制，才能最终保证这一原则自身的效力。“执行权集中于一人手中更加易于防范；人民戒备与监督的对象只有一个，这样就安全的多；反之，掌握执行权的人越多，越不利于自由，且其害处越大。”[11]除了“一人执政”可以增强执行权的能量，宪法草案规定的任期持久性、适当薪酬提供的资源支持，以及独立选举、立法否决权、赦免权、缔约权和军队统辖权，亦确保了执行权运作的稳定性、长远性、公共性、独立性和有力性。执行权对能量的需求，进而对一人执政的需求，是人类政治生活展现出的必然性。由此可见，在创建国家、设计制度时，纯粹的共和主义原则并不是自足的，它必须要结合与容纳必然性，以共和主义的形式对这些必然性进行改造，而不是将其取消。执行权的共和化反联邦党人认为，宪法赋予总统如此强大的执行权，以至于总统的权力几近于英国国王，他随时能“以维护共同体和平为由，使之（执行权）变成世袭的权力”。[12]反联邦党人的担心是合理的，但是他们并没有认清总统制与英国王权之间的根本差异。诚然，美国总统制和英国立宪君主制有相似之处：美国总统和英国国王所拥有的执行权是“宪政化的执行权”（the constitutionalized executive），即执行权完全地或部分地受制于宪法确立的政治架构。然而，反联邦党人没有考察执行权的来源与运作方式，而正是这两个方面使得总统制和立宪君主制有着根本不同。总统制中的执行权，不仅是一种宪政化的执行权，而且是一种共和化的执行权（the republicanized executive）。对于联邦党人来说，衡量某种政府是否遵循共和主义原则的标准是：“它从大部分人民（the great body of the people）那里直接、间接地得到一切权力，并由某些自愿任职的人在一定时期内或者在其忠实履行职责期间进行管理。对于这样一个政府来说，必要条件是：它是来自社会上的大多数人，而不是一小部分人，或者社会上某个幸运阶级。” [13]从这个定义来看，在英国政府中，只有下议院的权利是源于人民，而上议院产生于贵族阶层，国Copyright©博看网 www.bookan.com.cn. All Rights Reserved.123经 典 重 温王则来自于人民之外的世系血脉。在美国宪法创建的政府中，立法机构、执行机构和司法机构则全都来源于人民，由人民选举产生，并在各部门的施政过程中接受民主机制的规范。在总统制中，总统是经由人民普选出的选举人的再次选举所产生的，在法理上，其权利源于每个公民个体的授予。共和化的执行权并不只是从共和主义的名义和程序中获取政治正当性。作为前所未有的政治创新，它还是一种对于人民来说是可靠的、有利于自由的权力。由此，对于此种执行权来说，在“能量”之外，确保其“可靠性”（safety）则是制宪者在制度设计中的另一项重要任务。那么，如何保证执行权的可靠性，使它在拥有强劲“能量”以维护安全之时，又不会给自由带来威胁？联邦党人认为，构成执行权可靠性的两个因素分别是：“一种对人民的应有依赖（a due dependence on the people），以及一种应有责任（a due responsibility）。” [14]议院共同行使；5.总统有权任命行政官员和法官，但候选人必须由国会批准；6.总统必须向国会做国情咨文报告；7.总统虽然具有立法否决权，但如果在国会复决中获三分之二票数通过，则法案生效；8.在任职期间，总统在任何时候都可以被弹劾。总的来说，无论是总统的来源，还是执行权的运行环节，总统都要依赖于人民，而且受到来自立法机构与司法机构的制衡，从而避免出现执行权无限扩张、不受干预的危险情况。执行权对人民的依赖及其对责任的担当，并不必然构成对“能量”的约束与弱化。需要注意的是，联邦党人为依赖与责任添加的限定词，即“应有的”（due）。“应有的”分寸应该以“可靠性”（safety）与“能量”（energy）之间的平衡为限。当这一分寸把握恰当之时，可靠性与能量是可以被统一的。比如，总统由全国人民而非立法机关选举产生，在扩大总统对人民的依赖的同时，亦增强了执行权权威及其相对于立法权的独立性。此外，由于总统不是通过直接选举而是通过间接选举产生，总统的选举过程与人民的激情被隔离开来，从而保证了总统相对于人民激情的超脱性。在联邦党人看来，根据历史与当时的政治经验，共和政体的弊病多出自于掌握主权的议会，议会中的多数常常借助人民主权所赋予的程序正当性来实施多数暴政（majority tyranny）。麦迪逊认为，无论政府中的真实权力位于何处，其所在之处总会存在对自由的威胁。[15]在共和政体中，人民是所有权力的最终掌握者，那么压迫也最有可能来自于他们中的多数。所以，在约束执行权，避免其威胁自由的同时，人们还需警惕立法机构对自由的侵犯。在权力分立与制衡框架下，执行权在受到立法权制衡的同时，它自身也构成一种对立即在宪法条文中，必须要设立相应的制度，迫使执行者依赖于人民，并确保其能够担负与履行应有的职能。同时，只有通过制度与机制的约束与规范，执行权才不会反过来与人民和自由为敌。其中，依赖人民是根本，担当责任是最终意图。在美国宪法所设计的总统制中，总统在诸多方面依赖于人民，并在权力分立与制衡的宪政框架下受到立法部门与司法部门的制约：1.总统由人民选举产生，候选人必须走进人民之中，谋求人民的支持与同意；2.总统任期4年，在任期结束后，需诉诸民意重新参选；3.在总统选举的某些特殊情况下（如候选人最高得票没有超过选举人团半数或候选人得票超过半数且有两人票数相等），由众议院在候选人中投票选择；4.总统的缔约权必须要与参Copyright©博看网 www.bookan.com.cn. All Rights Reserved.124经 典 重 温法权的制衡，以免后者的无度扩张。通过抵制立法权施加的专制，执行权也能成为自由的捍卫者。因此，执行权不但能够给政府带来“能量”，而且能够维护宪政框架下的“自由”。与框架，其具体内容仍有待调整和充实。在今日的美国政治中，民主共和政体的国家能力依旧是个问题。如何使执行权强大到足以确保国家与公民安全，但同时又不会威胁、侵犯社会与公民自由，仍是一个充满争议的话题。时下国人需要从美国制宪和联邦党人思想中汲取的，自然不是制宪者和联邦党人依据具体情境所做出的特定选择，而是他们选择背后的政治审慎和智慧。只有经过透彻的经验反思，把握到政治必然性的确凿不移性和抽象政治理论原则有限性，才有可能真正使民主共和理论转化成为一种既不畏缩、又不冒进且有益于现实改善的政治理论与政治才干（statesmanship）。（作者单位：复旦大学马克思主义学院，复旦大学思想史研究中心）结语今日人们在研习美国宪法及其形塑的宪政结构时，往往过于看重权力的“分离”（separation）与“制衡”（check and balance）的一面，而忽略了在“分离”与“制衡”的表层之下，美国宪法对执行权的统一、效率与能量的重视。从共和政体史的角度来看，美国制宪是一次政治原则与制度架构的重要创新，而总统制则是这一创新的主要内容。其实，无论是在古典共和主义的政治经验中，还是在革命胜利后的各州政治生活中，社会政治事务的治理权力中心一直都被认为是代表民意的立法部门。而且，在当时大多数美国人的政治构想中，执行部门并未占据重要位置。因而，创造“一个强劲执行者”的美国宪法乃是对人类历史上局限于小国且易于导致党争动乱的传统共和政体的一次再造，其力图为共和政府创制有力的行政管理以及这一政体以往所欠缺的能量、秩序与稳定。经由美国宪法的设计，执行权不再是消极、被动的和完全受缚于立法机构的的工具。在以人民为主要政治角色的共和政体中，总统制的方案提供了民主的人民（democratic people）所需的政治才干和领袖才能（leadership），将人民大众和政治精英统一在共和主义宪政框架之下，并因此改良了共和政体。然而，美国总统制并不是一个一劳永逸的完美范型，它开启了一场永不终止的政治实验。美国宪法仅仅确立了政治生活的基本原则参考文献1.哈维·曼斯菲尔德：《驯化君主》，冯克利译，译林出版社，2005。2.米尔奇斯和尼尔森：《美国总统制：起源与发展（1776-2007）》，朱全汇译，华东师范大学出版社，2008年，第18页。3.法仑德：《设计宪法》，董成美译，三联出版社，2006年，第206页。4.法仑德：.《设计宪法》，董成美译，三联出版社，2006年，第135页。5.米尔奇斯和尼尔森：《美国总统制：起源与发展（1776-2007）》，朱全汇译，华东师范大学出版社，2008年，第61页。6.7.8.9.10.11.13.14.Alexander Hamilton, John Jay, and James Madison. The Federalist. Edited by George W. Carey and James McClellan. Indianapolis：Liberty Fund，2001：354、362、362、362、363、368、194、363.12.姜峰：《毕竟悦编译.联邦党人与反联邦党人：在宪法批准中的辩论（1787-1788）》，中国政法大学出版社，2012年，第140页.15.Madison, “Vices of the Political System” April 1787, and Madison to Jefferson, Oct. 17, 1788; Papers of Madison, IX, 354, and XI, 298.Copyright©博看网 www.bookan.com.cn. All Rights Reserved.125