浅谈政治与行政的协调

古德诺在代表作《政治与行政》中，率先系统阐述了政治与行政分离理论，认为政治是表示国家意志的领域，行政是实现国家意志的方法和技术，行政不应受政治权宜措施及政党因素的影响。它反映了当时美国社会反对政党分赃制，进行行政改革，实行科学管理的要求，对美国的行政实践和理论研究都产生了深远的影响，并成为第二次世界大战以前行政学研究的出发点。战后，由于行政职能在经济领域内的扩大，行政学的研究开始注意行政在国家政治进程中的作用，古德诺的理论逐渐受到批评。古德诺的理论对战后行政学有一定影响。

政治对行政的适度控制是政治与行政实现协调的重要基础。行政的适度集权化是政治与行政实现协调的必要途径。美国走向政治与行政协调的独特道路--法外调节。美国加强民主与效率协调的主攻方向--政府体制的改革。 答：从西方行政学的鼻祖威尔逊在其论文《行政学之研究》中提出政治与行政二分法后，古德诺对其进一步阐述与发展，接着众多学者对其进行反思与批评，比如，‚尽管西蒙猛烈地抨击传统行政学的政治与行政二分法和所谓的行政原则，并提出一种以决策为中心的行政理论，但他最终并未摆脱传统行政学框架的束缚。 ‛

一、政治与行政二分法的提出与发展

行政与政治二分法观点的主要代表人物是美国学者威尔逊和古德诺，威尔逊在《行政学之研究》一文对行政与政治的差别加以了阐述，他认为：‚行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历。

……行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无须找麻烦地去直接指挥行政管理机

构。政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动，而另一方面，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面’的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成’，但行政管理并不因此就是政治。‛古德诺第一次从政府功能区分的角度明确提出政治与行政是政府的两种不同功能。在《政治与行政》一书中，指出‚在所有政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，这两种功能分别就是：政治与行政。‛在政治与行政二分法提出的基础上，韦伯从组织体制的角度提出了官僚制理论，继而出现了泰勒的科学管理理论和法约尔的一般管理理论，在一定程度上加强了政治与行政二分法的合理性。

二、政治与行政的关系是密不可分，行政过程充满政治因素 古德洛在《政治与行政》一书中这样论述：‚所谓政治，是国家意志是表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制订法律和政策以表达表达国家意志的权力。所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。‛这就是著名的政治与行政两分法的论点。这样，古德诺就否定了立法、司法和行政的三分法，而代之以政治与行政的二分法。

三、正确看待政治与行政之间的关系的若干思考

（一）政治对行政的适度控制是政治与行政协调的重要基础。

政治与行政取得协调的基础是政治必须对行政取得某种形式的控制。这种控制可以通过法定的制度来达到，比如，英国的内阁对议会负责的体制。在英国，人民通过对议会的控制达到他们对国家意志表达的控制后，他们就立刻着手使议会对被委以国家意志执行的政府机构有一种控制权。或者这种控制可以通过法外途径来实现，比如美国的政党控制行政的机制。美国是政党，正像他们热衷于按照必须以表达国家意志为准则，选举具有明显

的政治色彩的团体那样去进行行政和执行官的选举。政党制度由此保证了政治功能与行政功能之间的协调，而这种协调是政府成功地开展工作所必须的。不过，我们在认识到政治必须对行政实施控制的同时，也必须注意到这种控制有一定的限度，应该使这种控制扩展到国家意志的表达与执行之间产生非常需要的协调为止。如果控制扩展超出了一定限度的话，它就会立刻失去其存在的理由。只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能实现。

（二）行政的适度集权化是政治与行政实现协调的必要途径。

协调不仅取决于政治对行政的适度控制是问题，而且还取决于行政权利是必要集中问题。国家的分权，特别是中央和地方的分权，容易造成行政力量统一性的破坏，从而使国家意志表达是执行出现问题。要控制出现这种问题，只有通过行政权的集中这个唯一的途径。因为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治与行政功能之间的必要协调。