２０１１年第５期 辽宁行政学院学报 Ｎｏ．５．２Ｏｌ】 （第ｌ３卷第５期） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｌｉａｏｔｉｒｎｇ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｌｉｏｎ Ｃｏｌｌｅｇｅ （Ｖｏ１．１３．Ｎｏ．５） ｔ： ： ｔ： ： ： ：－： ：・＇：－ 乏器共管理童： ב： ：一 ：・ ：，：・ ： 社会组织的发展路径选择：基于政府购买公共服务的研究 刘金良姚云云 （黑龙江广播电视大学富拉尔基分校，黑龙江富拉尔基１６１０４２） ［摘要］ 社会组织的发展问题一直是我国政府部门和学术界关注的重．占’。改革开放以来，我国涌现出大量社会组织，尽 管社会组织有了长足发展，但从总体上说还存在着规模实力偏小、资金缺乏、能力不强、效率不高、内部管理不规范等问题，现 实制度环境中也存在着大量阻碍社会组织发展的因素，社会组织难以有效刚应； 会需求。当前，我国政府职能发生转变，建 设“公共服务型政府”，推行政府购买公共服务，这为社会组织的发展提供了更广阔的空间和良好的契机。社会组织在参与公 共服务项目的过程中，逐渐明确了自己的发展路径。 ［关键词］ 社会组织；政府购买；公共服务；发展路径 ［中图分类号］Ｄ６３ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１００８－－－４０５３（２０１１）０５—ｏｏｌ１－＿０３． 一、我国社会组织的发展现状 １８４３个。这些社会组织业务范围涉及科技、教育、文化、卫 “社会组织”（ｓｏｃｉａｌ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ）这一概念在美国使用 生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务等社会生活的各个 得最为普遍，具体指在政府组织和以营利为目的的企业组织 领域，基本形成了与我国经济社会发展相适应、门类齐全、层 之外的一切志愿性团体、社会组织或民问协会。它与政府部 次不同、覆盖广泛的社会组织发展体系。 门、市场部门共同构成社会的三大支柱。虽然我国目前还很 我国社会组织尽管有了长足发展，但由于历史和现实原 难找到严格符合这一定义的社会组织，但在经济和社会领 因，社会组织发展总体水平低，仍处于发展的初级阶段。当 域，又确实存在和继续产生着大量除政府和企业之外的各种 前中国全国性的社会组织只占０．５％，且绝大部分分布在区 组织。对于这样的组织，我国学者根据其不同的特点给子其 县以上层次；上海、江苏等发达地区和大城市，社会组织较发 不同的称谓，根据其“非营利”特征将之称为“非营利组织 达，而海南、宁夏、青海等地的社会组织数量还不到全国社团 （ＮＰＯ）”；根据其“非政府部门及非政府附属机构”特征将之 总数量的Ｉ％；农村人口、贫困人群、少数民族、宗教人士等在 称为“非政府组织（ＮＧＯ）”；根据其“非政府非企业”的属性 社会组织中体现与其在总人口中比例相对较少。 ４ 直接称之为“民间组织”；有的学者则沿用西方学界的说法称 二、社会组织发展中的瓶颈 之为“第三领域”或“第三部门”。学术界目前没有一个一致 改革开放后３０多年来，我国社会组织获得了迅猛的发 的定义来统称政府与企业之外的各种组织，并且认为上述称 展，登记注册的民间组织从１９８９年的４４４６个增至２００９年的 谓通常可以通用。 ４３．１万个。但另一方面，我们也要看到，我国仍有大量社会 随着改革开放的深入进行，“小政府、大社会”目标模式 组织并未在民政部门登记注册，同时现实制度环境中也存在 的确立，我国涌现出越来越多的社会组织。２０世纪５Ｏ年代 着大量阻碍社会组织发展的因素。 初，全国性社团组织只有４４个。１９６５年不到１００个，地方性 １．制度障碍：“分级登记、双重管理”，社会组织无合法身 社团组织只有６０００个左右。…至１９８９年，全国性社团剧增 份，陷入自治陷阱 至１６００个，地方性社团达到２０万个。１９９２年全国性社团 一直以来，我国社会团体登记管理条例对社会组织的登 １２００个，地方性社团约１８万个。至１９９７年，全国县级以上 记管理实行双重管理制度，即社会组织必须拥有主管机构， 社团组织已达到１８１３１８个，其中省级社团组织２１４０４个，全 才能在登记机构登记注册。社会组织的登记成立，不仅要得 国性社团组织１８４８个，县级以下社团估计有３００万个。 截 到民政部门的许可，还必须找到一个与自身业务相关的业务 至２００９年底，全国依法登记的社会组织４３．１万个，其中社 主管单位。这些管理条例和规定的制定，加强了政府在登记 会团体２３．８７万个，民办非企业单位１９．ｏ４万个，基金会 管理方面对社会组织的监督管理和限制，同时也为社会组织 Ｉ收稿日期］２０１１一Ｏ３一ｏ４ ［第一作者］刘金良（１９７６一），男，黑龙江广播电视大学富拉尔基分校教师。 ［基金项目］大庆市社会科学研究课题“科学和ｉ皆跨越背景下大庆市政府购买社会服务问题研究”阶段性成果 凇婚社会 胜路径 靳政府购删 川忱 Ｍａｖ．２０１１ Ｖｔ ．１３．Ｎｏ．５ 设置了相当高的门槛，限制了众多社会组织的正规登记注册 之路，使得大批活跃在民问的社会组织被拒之于合法登记的 门槛之外，一些社会组织难以找到业务主管单位，纷纷在其 他部门登记注册或不登记注册，从而使社会组织难以在社会 公共事务中发挥其应有的效能。 从“清华大学ＮＧＯ问卷调 查分析”结果看，被调查的１５０８个ＮＧＯ中，有６８．２％的社会 组织在民政部门登记注册，５．１％的在工商部门登记注册，６． ３％在事业单位登记备案，还有１４％属于其他类型，６．４％的 律，只有国务院出台的《社会团体登记管理条例》、《民办非 企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》，民政部 出台的《取缔非法民间组织暂行办法》、《 办非企业单位名 称管理暂行规定》和民政部与其他部门联合＿Ｆ发的数量不多 的规范性文件等，而且这些法规和规章主要以程序性规范为 主，实体性规范明显不足，使得社会组织的设立、性质、地位、 作用及职能等没有完全明确、规范，缺乏行业自律环境。同 时在人员编制、职称、评定、医疗保险、养老保险、税收减免等 组织没有回答该问题。 另外，我国社会组织还与政府有着千丝万缕的联系。部 分社会组织直接由政府部门转化或创立，还有相当一部分直 接挂靠在政府部门之下。并且近一半的ＮＧＯ领导人都曾在 政府部门任职。清华大学ＮＧＯ问卷调查结果显示，在被调 查的非营利组织中，根据组织章程民主选举产生管理干部的 非营利组织不到３０％，而近６１．７％的干部或者直接来源于 业务主管部门的派遣和任命或者由组织负责人提名并得到 业务主管部门的批准。而２０００－－２００２年北京大学公民社会 团体研究中心对北京、浙江、黑龙江三地的社团组织开展问 卷调查，结果表明，多数社团是由政府主管部门发起成立的， 政府通过在社团建立党组或选派党政官员在社团做领导来 影响社团。 其结果是我国大量社会组织自治程度较低，同 时表现出追求行政级别和待遇以及争取行政管理权的强烈 行政化色彩，缺乏独立性，从而不能真正实现自治。 ２．政策、资金难题：国家优惠扶持政策缺乏、人才皱乏， 社会组织步履艰难 资源是非政府组织生存和发展的基础。一个组织只有 能够歌得一定的资源，包括资金、人才、政府优惠政策等，才 能维持自身的运作，满足自身生存和发展的需要，实现其宗 旨。资金短缺是全球非政府组织普遍存在的问题，在中国则 显得更为突出。据清华大学ＮＧＯ问卷调查，“缺乏资金”以 ４１．４％的比例排在社会组织发展面临困难之首，成为制约社 会组织发展的瓶颈，更有相当一部分社会组织由于资金严重 不足、人才缺乏而无法正常开展工作。 虽然近年来，我国十分重视社会组织发展的优惠政策问 题，各级文件中电反复提出“培育发展和监督管理并举”。但 实际操作中往往过于强调对社会组织的监督管理，而忽视了 对对社会组织的培育和发展。另外，我国社会组织的职业化 还处在试点阶段，从业人员的社会地位、福利待遇、医疗、养 老保险等问题还没有相关规定，导致人员队伍不稳定、年龄 老化，缺乏活力和凝聚力。许多社会组织由于资金缺乏、专 业化水平低丽举步维艰，有些社会组织甚至几年来没有开展 任何实际性的项目或活动。 ３．法律困境：法律建设水平较低，无法可依、有法难依的 问题较为突出 我国社会组织规模不断扩大，数量不断增多，挑战着现 有法律框架。目前，我国社会组织管理的法律体系不完善， 仍役有专门的、全面的、严谨的关于社会组织管理方面的法 】２ 方面也没有相配套的法规与政策。 三、政府购买公共服务——社会组织发展的良好契机 政府购买公共服务（Ｐｕｒｃｈａｓｅ ｏｆ Ｓｅｒｖｉｃｅ Ｃｏｎｔｒａｃｔｉｎｇ， ＰＯＳＣ），是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直 接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完 成，最后根据择定者或者中标者所提供胡公共服务的数量和 质量，来支付服务费用。政府购买公共服务是政府提供公共 服务的一种方式。 从国外发展经验来看，各种社会组织是政府购买服务的 重点选择。在美国，社会组织提供了政府出资所有社会服务 的５６％，就业和训练服务的４８％，保健服务的４４％；在德国， 志愿社团或福利协会提供了９ｏ％的助残服务、７０％的家庭服 务、６０％的养老服务和４０％的医院病床服务。英、法、日等国 家都有类似做法。虽然目前还没有数据表明，向社会组织购 买公共服务是我国政府购买公共服务的主导形式，但由于社 会组织的公益性目标、社会组织提供公共服务的传统和公民 对社会组织的信任等原因，推进向社会组织购买公共服务明 显成为各地的政策重点。我国政府购买公共服务起步较早、 发展较好的上海市，其购买工作也主要是面向社会组织进行 的。无锡市２００５年出台的购买公共服务指导意见就将购买 对象限定为社会组织。 中共中央在《关于深化行政管理体制改革的意见》提出， 要从制度上更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管 理中的作用。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》 中强调，要加强社会组织的培育、规范和管理，把社会可以自 我调节的职能交给社会组织。实施社会管理，提供公共服 务，要积极与社会组织进行合作，鼓励、引导社会组织有序参 与。社会组织以其规模小、运作灵活、密切联系群众、监督机 制较完善、运营成本较低等优势，能够解决许多政府难以解 决的问题，是政府部门的得力助手。当前，我国政府职能发 生转变，建设“公共服务型政府”，推行政府购买公共服务，这 为社会组织的发展提供了更广阔的空间和良好的契机。 政府向社会组织购买服务，一方面使社会组织可以大胆 进人公共服务领域，开展各种服务活动，形成竞争格局提升 社会组织的能力，加快自身发展；另一方面，使社会组织获得 政府鼓励和支持。这对社会组织来说，是发展的巨大动力， 更是发展的良好机遇，社会组织应该抓住这难得的机遇，谋 求更大的发展。 ２０１１年笫５期 （筇１３卷筇５｝Ｉ『１） 辽宁行政学院学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｌｉａｏｎｉｎｇ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ Ｃｏｌｌｅｇｅ Ｎｏ．５．２０１ｌ （Ｖｏ１．１３．Ｎｏ．５） 四、参与政府购买公共服务与社会组织的发展路径 钱购买社会组织的服务，可以给社会组织提供各种资金、政 政府购买公共服务的对象虽然不限于社会组织，但由于 社会组织具有提供公共服务的传统，更易于取得公民信任等 原因，它们实际上是政府购买的最主要供应方。在政府购买 策等方面的支持，提供开展活动信息交流的场所，组织、开展 提高组织的培训等，帮助社会组织克服资金困难，促使社会 组织努力进取，提高资源动员能力，在承接公共服务的过程 公共服务的契机下，社会组织参与政府购买逐渐明晰了自己 的发展路径。 中发展壮大自己。 第三，通过参与政府购买公共服务项目，建立健全相关 的法律体系，脱离困境 我国目前对非政府组织管理的法律、法规还不够健全。 第一，通过参与政府购买公共服务，走出陷阱，实现自治 社会组织是公共服务购买的重要参与主体。而自治是 社会组织参与公共事务，与政府展开平等对话的基础，也是 缺乏完善的法律体系保护是我国社会组织发展的一大障碍， 实现政府购买公共服务的一个重要前提条件。然而，我国社 会组织却存在多种形态，有作为社会组织注册登记的，也有 作为企业登记的，还有部分社会组织无合法身份，这种情况 不仅会造成社会组织管理难题，而且会影响到社会组织的公 信度，以及提供公共服务的质量和效果。另外，我国部分社 会组织在各方面还会受到来自政府的控制，独立性缺乏，具 有很强的官办色彩。社会组织常常作为政府机构的附属物 而存在。如若这一前提不改变，社会组织将得不到实质意义 的发展，更不利于政府购买公共服务项目的参与。 在政府购买公共服务的背景下，政府需要社会组织承接 部分政府以往承担的职责，提供有效的公共服务。政府向社 会组织购买公共服务的一个重要前提就是是购买双方主体 独立，这必然要求政府通过双重管理体制的改革，从制度上 切实剥离社会组织对政府的行政依附关系，简化社会组织登 记注册的手续并放宽其成立的限制条件，不过多干预社会组 织的内部管理和活动内容，让其回归民间性和非盈利性，从 而为社会组织的自立和自治提供越来越大的空间。社会组 织应该抓住这难得的机遇，加快自身发展，提高管理能力，以 实现真正的自治。 第二，通过提供公共服务，获得政府政策、资金等方面的 扶持，破解政策难题 充足的资金和优惠的政策是社会组织存在和发展的基 础。一个组织只有能够获得一定的资源，才能维持自身的运 作，满足自身生存和发展的需要，实现其组织目标和宗旨。 与企业不同，社会组织不总是能通过利润来维持自身生存和 发展的。而通过财政手段扶持社会组织的发展是最为有效 的途径。从国外社会组织发展的经验看，国外政府通过向社 会组织购买公共服务，给社会组织提供各种税收优惠政策和 大量资金支持以解决问题。美国约翰・霍普金斯大学在４２ 个国家进行的非营利组织国际比较研究项目结果显示，ＮＧＯ 的平均收入来源结构为：服务收费４９％、政府资助４０％和慈 善所得１１％，其中在保健（５５％）、教育（４７％）和社会服务 （４５％）领域，政府的资助尤其显著。政府以公开招标方式采 购社会服务，是ＮＧＯ获得财政支持的重要渠道。 当前我国政府已开始通过购买公共服务的方式将原来 由政府直接提供的服务事项交给有资质的社会组织来完成， 一方面充分发挥了社会组织的优势，更重要的是通过政府花 也是许多社会组织主动依附政府机构的重要原因。 社会组织是公共服务购买的重要参与主体，社会组织的 发展也是建立公共服务购买契约关系的基础。促进社会组 织发展，首先需要开放的法律政策环境，使其法律地位合法 化。因此，在引入政府向社会组织购买公共服务机制的过程 中，政府应大力进行相应的制度和法律建设，建立健全相关 的法律体系。一方面通过制定一部完整的对社会组织进行 全面规定和约束的法律，另一方面通过改进、完善现行的相 关法律条文，消除一些不利于社会组织发展的因素。由此， 社会组织既保障了自身的合法权益，又规范了自身的合法运 行，从而从总体上促进了社会组织的健康发展，更好的实施 公共服务项目。◇ 注释 ［１］吴忠泽．社团管理工作［Ｍ］．北京：中国社会出版社， １９９６．５ ．［２］俞可平．中国公民社会的兴起于治理的变迁［Ｍ］．北 京：社会科学文献出版社，２００２．２００ ［３］透视我国社会组织发展：多数没有“合法”身份ｈｔ－ ｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｓｉｎａ．ｃｏｒｎ．ｅｎ／ｃ／ｓｄ／２０１０—０９—１２／ １４４９２１９８６８２．６．ｓｈｔｍｌ ［４］中国社会组织发展现状掠影［ＤＢ／ＯＬ］．中国发展门 户网．ｈｔｔｐ：／／ｅｎ．ｅｈｉｎａｇａｔｅ．ｅｎ／ｓｏｅｉｅｔｙ／２００８—０８／０５／ ｃｏｎｔｅｎｔ——１６１４０４２３．ｈｔｍ 【５］崔月琴．转型期中国社会组织发展的契机及其限制 ［Ｊ］．吉林大学社会科学学报，：２００９，（８）：２Ｏ一２６ ［６］清华大学ＮＧＯ研究所．中国ＮＧＯ问卷调查分析清 华ＮＧＯ研究报告［ＤＢ／ＯＬ］．香江社会救助基金网． ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｈｋｆ．ｏｒｇ．ｃｎ／ｈｋｅｆ／ｎｅｗｓ．ｊｓｐ Ｐ＝０４＆ｍ： Ｏ４Ｏ４＆ｉ＝６０８９＆ａ＝ｄｅｔａｉｌ ［７］沈友军．党和政府对社团最知向定量分析．求索，２００５， （１） ７４—７５ ［责任编辑：李丹］ １３