济南市公交都市建设保障机制研究 崔晓王哲刘超王红艳 （山东交通学院济南２５０３５７） 摘 要：济南是全国公交都市建设示范工程第一批创建城市之一，本文在分析济南市公交都市建设存在的主要问题 的基础上，通过对比国家建设要求，提出了加快济南市公交都市建设的保障机制对策。 关键词：公交都市；制约因素；保障机制 中图分类号：Ｕ４９１．１ ７ 文献标志码：Ａ Ｒｅｓｅａｒｃｈ ｏｎ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ Ｍｅｃｈｎｉｓｍ ｏｆ Ｊｉｎａｎ Ｔｒａｎｓｉｔ Ｃｉｙ Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｔｏｎ Ｓｈａｎｄｏｎｇ Ｊｉａｏｔｏｎｇ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｃｕｉ Ｘｉａｏ，Ｗａｎｇ Ｚｈｅ，Ｌｉｕ Ｃｈａｏ，Ｗａｎｇ Ｈｏｎｇ ｙａｎ Ａｂｓｔｒａｅｔ：Ｊｉｎａｎ ｉｓ ｏｎｅ ｏｆ ｔｈｅ ｉｆｒｓｔ ｃｉｔｉｅｓ ｏｆ ｔｈｅ ｎａｔｉｏｎａｌ ｂｕｓ ｕｒｂａｎ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｄｅｍｏｎｓｔｒａｔｉｏｎ ｐｒｏｊｅｃｔ．Ｉｎ ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ｔｈｅ ａｕｔｈｏｒ ｉｆｒｓｔｌｙ ａｎａｌｉｚｅｓ ｔｈｅ ｍａｊｏｒ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｉｎ ｔｈｅ ｔｒａｎｓｉｔ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｏｆ Ｊｉｎａｎ ａｎｄ ｔｈｅｎ ｐｒｏｐｏｓｅｓ ｓｅｃｕｒｉｙ ｔｍｅｃｈｎｉｓｍ ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ ｏｎ ｓｐｅｅｄｉｎｇ ｕｐ Ｊｉｎａｎ ｔｒａｎｓｉ ｃｉｙ ｃｏｎｓｔｒｔｕｃｔｉｏｎ ｂｙ ｃｏｐａｒａｔｉｏｎ ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｎａｔｉｏｎａｌ ｃｏｎｓｔｕｃｔｒｉｏｎ ｒｅｑｕｉｒｅｍｅｎｔｓ． Ｋｅｙ Ｗｏｒｄｓ：Ｔｒａｎｓｉｔ Ｃｉｔｙ；Ｒｅｓｔｒａｉｎｉｎｇ Ｆａｃｔｏｒｓ；Ｓｅｃｕｒｉｔｙ Ｍｅｃｈｎｉｓｍ ２０１２年底，为更好地实现公交优先战略，交 米／标台。如果按照建成区公交车保有量５０８２标 通运输部决定在“十二五”期间组织开展国家“公 交都市”建设示范工程，研究确定济南等ｌ５个城 市为公交都市建设示范工程第一批创建城市。 台，共需公交场站约１０２公顷。目前，济南市的公 交场站仅有约２７公顷是国家划拨公交场站用地， 公交场站缺口达约７５公顷，大量公交车无场站停放， 已经成为制约公交发展的一个重要原因。 济南市是全国公共交通建设先进示范城市，公 共交通基础较好，较好地满足了城市现代化建设发展 的需求，为济南市经济社会发展做出了积极贡献。但 是随着城市规模的不断扩大，交通供需矛盾突出。公 共交通层次单一，大容量公共交通发展滞后，公交出 １．２线路规划不科学 济南的公交线路达２００余条，一个巨大的公交 线网已基本形成，但是济南的公交线网并不完善， 没有建设大容量轨道交通。因为考虑客流、收益等 因素，公交车路线主要集中在主城区，城乡结合部 和新建小区线路并不完善，影响整个城市的公交出 行分担率仅为２９．６％，与公交都市的要求相距甚远。 １ 目前制约公交都市建设的主要问题 １。１公交枢纽、场站紧缺 目前济南市仅建成济南西客站一处公交枢纽， 而且地处偏僻，无法起到应有的公交枢纽集中发散 行。另外，在城区内，因为无公交枢纽，大量线路 过长、站点重叠过多、运行时间增加，也导致了市 民出行时间增加、公交体验度降低，制约了公交出 行分担率的提高。 功能。根据《城市公共交通站、场、厂设计规范》 要求，在用地紧张地城市综合用地控制为２００平方 基金项目：本文是２０１３年济南市社科规划项目“公交 １．３路权优先难保障 根据国家要求，城市内６车道以上的道路，都 应该设公交车专用道，济南市区大大小小道路１７００ 多条，只有经十路、经一路、北园大街、历山路、 都市视野下济南市公交优先保障机制研究” （１３ＤＧＧ０８）的研究成果。 东外环等１９条道路设置有公交专用道，长度也只 ２０１ ３・１ ０ ＵＲＢＡＮ ＰＵＢＬＩＣ ＴＲＡＮＳＰＯＲＴ《城市公共交通》３９ 有１１０余公里。公交专用路权路段占比较低，在日 常通行过程中经常发生被社会车辆挤占、侵犯的情 况。而且从管理理念上来看，公交优先路权没有被 社会甚至是交通管理部门普遍接受，历山路ＢＲＴ 车道隔离护栏被交警部门拆除就是一个实例。 １．４交通管理和智能化水平不高 交通管理的智能化及信息化水平不高，道路交 通信息诱导系统等交通管理设施建设落后，不能充 分发挥交通系统的运营效率。对现有道路交通设施 管理不严，占道行驶，乱停乱放，导致道路被占用 情况严重，高效率交通方式的路权得不到保护。据 统计，公交车在交通信号灯前的延误时间占公交出 行时间的２０％一３０％，占全部延误时间的５０％甚至 更多，极大地影响了公交车辆的运行速度。 １．５制度配套不完善 目前，济南市关于公交优先发展、公交都市建 设的政策性文件仅有一部２０１１年底出台的《济南 市人民政府关于优先发展城市公共交通的意见》， 为公交优先发展提供了一定的政策支持和制度保 障。但是，由于其本身的地方规章立法层级低、规 定较为原则笼统等问题，无法有效地支撑和适应当 前公交都市建设的要求。 ２济南市建设公交都市保障制度对策 “公交都市”对公交车交通信号优先、公交车 道专用、线路配套建设等都做了严格要求，但目前 济南与上述目标还有不小的差距。要改变现状，不 但要从硬件上人手，更重要的是改变观念，从“软 环境”上下功夫，通过制定完善公交优先的相应保 障制度，从理念上、法律上、制度上确保济南市公 交都市建设工作的顺利推进。 ２．１ 城市规划调控保障制度 为实现济南市公交都市建设的战略目标，落实 公共交通引导城市发展的理念，借鉴国际公交都市 发展经验，完善“一次规划，分期实施，长期可持续” 的规划保障体系，结合己完成的城市规划，编制《济 ４０《城市公共交通》ＵＲＢＡＮ ＰＵＢＬＩＣ ＴＲＡＮＳＰＯＲＴ ２０１ ３・１ ０ 南市交通发展白皮书》、《济南市公交都市建设规 划》，并纳入济南市城市总体规划，统筹我市公共 交通未来五到十年的发展建设，保障公交与城市协 调发展。 要强化城市总体规划对城市发展建设的综合调 控，统筹城市发展布局、功能分区、用地配置和交 通发展，倡导公共交通支撑和引导城市发展的规划 模式，科学制定城市综合交通规划和公共交通规划。 城市综合交通规划应明确公共交通优先发展原则， 统筹重大交通基础设施建设，合理配置和利用各种 交通资源。城市公共交通规划要科学规划线网布局， 优化重要交通节点设置和方便衔接换乘，落实各种 公共交通方式的功能分工，加强与个体机动化交通 以及步行、自行车出行的协调，促进城市内外交通 便利衔接和城乡公共交通一体化发展。 ２．２公交用地使用保障制度 通过制定《济南市城市公共交通用地保障办 法》，加强公交枢纽、场站用地的规划、开发制度。 城市控制性详细规划要与城市综合交通规划和公共 交通规划相互衔接，优先保障公共交通设施用地。 加强公共交通用地监管，改变土地用途的由政府收 回后重新供应用于公共交通基础设施建设。对新建 公共交通设施用地的地上、地下空间，按照市场化 原则实施土地综合开发。对现有公共交通设施用地， 支持原土地使用者在符合规划且不改变用途的前提 下进行立体开发。公共交通用地综合开发的收益用 于公共交通基础设施建设和弥补运营亏损。 加快公交枢纽、调度中心、停车场、保养场、 首末站以及停靠站的建设，提高公共汽（电）车的 进场率；推进换乘枢纽及步行道、自行车道、公共 停车场等配套服务设施建设，将其纳人城市旧城改 造和新城建设规划同步实施。 ２．３公交路权优先制度保障 增加公共交通优先车道，扩大信号优先范围， 逐步形成公共交通优先通行网络。集约利用城市道 路资源，在现有公交专用道、快速公交（ＢＲＴ）专 用道的基础上，建设常规公交全时段（７：００—１９：００） 公交专用道和分时段（７：００—９：００；１６：００—１９：００）公 交专用道，允许机场巴士、校车、班车使用公共交 通优先车道。专用道在城市六车道以上道路全面设 置，总里程达到３００余公里，力争达到４００公里。 确保公共汽电车在高峰期平均运营时速达到２５公 里以上。 增加公共交通优先通行管理设施投人，加强公 共交通优先车道的监控和管理，加大对交通违法行 为的执法力度，加强公交专用道监管。（１）建设 固定监控点。在主要公交专用道建设固定监控点， 抓拍违章占用专用道的车辆，并加大查处力度。 （２）安装移动监控设备。安装公交车载违章监控 设备，加大对违章占用专用道的监控和查处力度， 至２０１５年，完成市区内主要公交线路的车辆车载 违章监控设备的安装。 ２．４投融资渠道保障制度 制定《济南市城市公共交通投融资管理办法》， 推进公共交通投融资体制改革，进一步发挥市场机 制的作用。成立公共交通开发投资中心（或公司）， 以成品油价税费改革返还资金、国家及省交通建设 项目补助资金等作为投资中心的资本金来源，负责 城市公共交通基础设施的投资和经营管理等职能， 有效整合现有公共交通优质资源（场站、土地等）， 解决公共交通建设资金紧张的问题。 支持公共交通企业利用优质存量资产，通过特 许经营、战略投资、信托投资、股权融资等多种形 式，吸引和鼓励社会资金参与公共交通基础设施建 设和运营，在市场准人标准和优惠扶持政策方面， 对各类投资主体同等对待。公共交通企业可以开展 与运输服务主业相关的其他经营业务，改善企业财 务状况，增强市场融资能力，加大政府投入。 ２．５智能交通发展保障制度 按照智能化、综合化、人性化的要求，推进信 息技术在城市公共交通运营管理、服务监管和行业 管理等方面的应用，重点建设公众出行信息服务系 统、车辆运营调度管理系统、安全监控系统和应急 处置系统。加强城市公共交通与其他交通方式、城 市道路交通管理系统的信息共享和资源整合。 建立基于云计算的城市交通综合信息平台，对 交通信息资源进行全面整合，实现跨区域、跨行业 的信息交换与资源共享，在城市交通综合信息平台 的基础上，建成集智能调度、运营监控和公众出行 信息服务等功能于一体的城市公共交通智能调度和 控制中心。实施公交信号优先，优化交通信号配时， 在快速公交（ＢＲＴ）走廊沿线交叉口建设快速公交 信号优先系统，减少交叉口延误时间，提高快速公 交运行效率。 ２．６地方法规体系构建保障 针对在公交都市建设过程中遇到的相关问题， 通过列入济南市人民代表大会立法规划的方式，逐 步制定完善配套地方法规，形成系统化的公交优先 保障地方法规体系。目前需要解决地除以上保障制 度外，还应重点针对以下几点进行调研。 １）在地方规章《济南市人民政府关于优先发 展城市公共交通的意见》的基础之上，结合公交都 市建设要求，尽快出台《济南市公共交通发展管理 条例》，作为济南市发展公共交通、建设公交都市 的基本法律渊源。 ２）针对当前济南市机动车增长、发展情况， 制定《交通拥堵收费办法》、《停车场管理条例》、 《机动车号牌拍卖办法》等限制机动车数量机械增 长的相应制度，以有效地需求管理政策和手段对机 动车交通的使用实施引导与调节。通过相关费用的 手续，补贴城市公共交通建设资金，用于公共交通 基础设施建设。 十二五期间，济南市将进一步加快城市建设的 步伐，城市交通需求将不断增加，对城市公共交通 带来巨大挑战。尽快确立公共交通的主体地位，倡 导绿色出行，建设公交都市成为城市可持续发展的 客观需要。为适应上述要求，必须在资金、资源、 政策等方面向公共交通倾斜，不断提高公共交通服 务品质，增强公共交通吸引力，促进居民出行结构的 进一步优化，才能进一步陕速推动公交都市建设。 参考文献： 【１ １崔晓．浅议快速公交系统发展中优先路权的保障【Ｊ】， 城市公共交通，２０１２．８ 【２ １崔晓．分配正义视野下的公交优先法律保障研究【Ｊ】， 甘肃理论学刊，２０１２．１２ ２０１ ８・１ ０ ＵＲＢＡＮ ＰＵＢＬＩＣ ＴＲＡＮＳＰＯＲＴ《城市公共交通》４ １